IAI
Ruolo di Ue, Nato e Unione Africana

Organizzazioni regionali alla prova della crisi libica

13 Apr 2011 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

La crisi in Libia ha riaperto il dibattito sul ruolo delle organizzazioni regionali – nella fattispecie, la Nato, l’Unione europea (Ue) e l’Unione africana (Ua) – nella gestione delle sfide alla pace e alla sicurezza. Alla prova è l’approccio “regionale” alle crisi, l’idea che le si debba affrontare facendo sempre più affidamento sugli attori istituzionali locali con presenza o capacità di proiezione nelle aree di conflitto.

Divisione del lavoro
Le organizzazioni regionali hanno iniziato a svolgere un ruolo sempre più importante nella gestione delle crisi, data anche la crescente difficoltà delle Nazioni Unite a rispondere alle crescenti richieste di intervento.

La Nato è impegnata in un processo di riesame della propria funzione. Il nuovo Concetto strategico, approvato a Lisbona nel novembre del 2010, assegna all’alleanza il compito di agire al di fuori dei suoi confini sulla base di un “approccio ad ampio spettro” (comprehensive approach), anche in risposta a minacce non convenzionali, come gli attentati terroristici e gli attacchi cibernetici.

A partire dal 2003, l’Unione europea ha dispiegato missioni civili e militari nell’ambito della Politica di sicurezza e difesa comune (Psdc), in linea con il principio del multilateralismo efficace sancito nella Strategia europea di sicurezza.

L’Unione africana, fondata nel 2002, si è dotata progressivamente di strutture e meccanismi per la prevenzione e gestione dei conflitti, con l’obiettivo di offrire alle crisi del continente soluzioni che maturino a livello regionale, secondo il principio dell’African ownership.

Si è delineata anche una sorta di divisione del lavoro, in base alla quale l’Unione europea giocherebbe un ruolo di sostegno, promuovendo un approccio integrato alla gestione delle crisi, con una forte componente diplomatica e civile, soprattutto nel suo immediato vicinato (Balcani e area mediterranea in primis).

La Nato dovrebbe garantire invece azioni più incisive laddove un suo intervento sia politicamente accettabile, oppure fornire supporto logistico e strutture di comando per missioni condotte da altri attori, come l’Ue (vedi le missioni Concordia in Macedonia o Althea in Bosnia-Erzegovina) o l’Ua (come nel caso di Amis in Sudan e di Amisom in Somalia).

Infine, all’Unione africana spetterebbe la responsabilità principale per gli interventi di gestione dei conflitti africani. L’Ua fornirebbe gli “stivali sul terreno” laddove, per valutazioni politiche e operative,i paesi occidentali scegliessero di non intervenire direttamente.

Caso Libia
La crisi libica avrebbe potuto rappresentare un caso di scuola per un intervento dell’Unione europea, attraverso i nuovi strumenti diplomatici e operativi previsti dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore quasi un anno e mezzo fa. La Libia è infatti tra i paesi “vicini” all’Ue, non soltanto dal punto di vista geografico, ma anche in virtù di rapporti privilegiati con alcuni paesi membri dell’Ue, Italia in testa, nei settori finanziario, commerciale ed energetico.

Ciò avrebbe dovuto, in linea di principio, indurre l’Ue a mobilitare le sue risorse politiche e diplomatiche fin dalle prime fasi della rivolta, per assicurare una mediazione efficace tra il governo di Gheddafi e i leader della sollevazione popolare. Il ruolo principale avrebbe dovuto essere affidato all’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Catherine Ashton, con il supporto del nuovo servizio diplomatico europeo e dei rappresentanti dei governi più vicini al regime libico, tra i quali il presidente del Consiglio italiano. L’Ue avrebbe anche potuto assicurare, attraverso i meccanismi della Psdc, un contributo operativo tempestivo all’attuazione delle risoluzioni 1970 e 1973 adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

Grande sconfitta
La risposta europea si è invece rivelata debole, tardiva e frammentata: gli Stati membri hanno fatto scelte indipendenti e non condivise, dettate o da esigenze di politica interna – è il caso della Germania e della Francia – o da un prevalente interesse per il legame transatlantico . è il caso della Gran Bretagna – o da preoccupazioni per entrambi gli aspetti – è il caso dell’Italia. L’Unione europea ne è uscita come la grande sconfitta, anche a causa di un atteggiamento troppo cauto dei suoi vertici istituzionali, incapaci di far valere le competenze che gli attribuiscono i trattati e di assumere tempestive iniziative politiche. A complicare il tutto ci è messa anche la smania di protagonismo dei leader nazionali.

Il braccio operativo della Psdc, che avrebbe potuto garantire almeno una presenza sul terreno, è stato bloccato a lungo dalle divergenze politiche tra gli stati membri. Solo il primo aprile il Consiglio dell’Ue ha infatti deciso il dispiegamento di una missione militare di supporto alle azioni umanitarie in Libia (Eufor Libya), che avrà il comando operativo a Roma e sarà a guida italiana. Eppure una missione sotto cappello Ue condotta da alcuni Stati abili e volenterosi, non necessariamente da una coalizione a 27, avrebbe potuto essere avviata molto prima.

Protagonismo Nato
La Nato ha invece assunto un ruolo da protagonista, intervenendo con una missione militare aerea e navale, denominata Operation Unified Protector. In base al mandato della risoluzione 1973 del Consiglio di Sicurezza della Nazioni Unite, l’operazione deve garantire l’embargo delle armi, la no-fly zone istituita nei cieli della Libia e la protezione dei civili. In realtà sin dall’inizio l’intervento in Libia è stato perlopiù condotto e realizzato da Stati Uniti, Francia e Gran Bretagna. La Francia, rientrata nelle strutture di comando integrato dell’Alleanza al Vertice di Strasburgo-Kehl dell’aprile del 2009 dopo la fuoriuscita decisa dal generale Charles De Gaulle nel 1966, si è inizialmente opposta a questo passaggio di mano e lo ha accettato solo dopo aver ottenuto una distinzione, anche se più di facciata che sostanziale, tra la linea di comando politica e quella operativa della missione.

Con l’Operation Unified Protector, l’alleanza è intervenuta direttamente nel continente africano, un’area che sembrava restare al di fuori delle sue competenze. Solo di recente, d’altronde, la Nato ha cominciato ad essere presente in Africa. Dall’anno scorso è in atto un processo di rafforzamento del nucleo Nato istituito ad Addis Abeba nel 2005, con competenza per Darfur e Somalia, e oggi impegnato anche nel consolidamento delle relazioni con l’Unione africana.

Iniziative africane
In occasione di quest’ultima crisi proprio l’Unione africana ha promosso alcune iniziative di rilievo, come l’istituzione di un Comitato ad hoc di alto livello per la Libia, composto da Repubblica del Congo, Mali, Mauritania, Sud Africa e Uganda, e la redazione di una piano per la risoluzione della crisi che prevedeva la cessazione delle ostilità, un negoziato fra le parti e l’attuazione delle riforme politiche richieste dal popolo libico. Anche le giovani istituzioni pan-africane hanno giocato un ruolo non trascurabile, in particolare attraverso l’azione diplomatica condotta dal presidente della Commissione dell’Ua, Jean Ping. Tuttavia, il piano di pace proposto dall’Ua è stato respinto dai leader dei ribelli, soprattutto perché non prevedeva l’uscita di scena di Gheddafi e della sua famiglia.

L’azione dell’Ua è stata sostanzialmente oscurata da quella di altri attori regionali, la Lega degli Stati arabi in primo luogo, ma anche l’Organizzazione della Conferenza islamica (Oci). La Lega araba e l’Oci hanno appoggiato – con la sola astensione di Siria e Algeria – la Risoluzione 1973 che ha autorizzato l’intervento, ponendosi come i principali interlocutori dei paesi occidentali in vista dell’intervento in Libia. I paesi arabi e musulmani hanno preso così la distanza dalle istituzioni dell’Ua, aprendo la strada a nuove opportunità di cooperazione arabo-occidentale in sede Onu.

La crisi libica ha dunque delineato nuovi scenari e un parziale riposizionamento degli attori di sicurezza globali e regionali. Se le Nazioni Unite hanno confermato di essere la fonte principale e imprescindibile di legittimità per gli interventi internazionali di gestione delle crisi, le organizzazioni regionali direttamente interessate avrebbero potuto giocare un ruolo molto più incisivo ed efficace. L’Ue ha mostrato una sostanziale impotenza ad affermarsi come attore credibile anche nel suo immediato vicinato, la Nato ha trovato con fatica nuovi canali di legittimazione e nuovi teatri di impegno, mentre l’Ua è ancora in cerca di una difficile affermazione sia regionale (rispetto alla Lega araba e altre entità sub-regionali) che internazionale.

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