IAI
Annuario sulla politica estera

Una direttrice di marcia per l’Italia

10 Mar 2011 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

Le recenti rivolte nei paesi della sponda sud del Mediterraneo ripropongono l’esigenza di una riflessione strategica sulle priorità e gli obiettivi della politica estera italiana nel medio e lungo termine. Si tratta di trovare un equilibrio più efficace tra la dimensione bilaterale e quella multilaterale della proiezione esterna del paese, anche attraverso un uso migliore delle sempre più scarse risorse disponibili.

Incidenza % del bilancio Mae sul bilancio dello Stato.
Aps: Aiuto pubblico allo sviluppo.

Due fattori strutturali rendono quest’esigenza particolarmente urgente. Il primo è la crisi del sistema multilaterale, cui si aggiungono le incerte prospettive del processo di integrazione europea. Più in generale, siamo in presenza di una rapida trasformazione del quadro complessivo di riferimento dell’azione esterna del paese. Il secondo è la fragilità economica e politica dell’Italia, che è all’origine delle difficoltà a competere, e talora anche a cooperare, con gli altri attori del sistema internazionale.

L’edizione 2011 dell’annuario La politica estera dell’Italia, realizzato dallo Iai di Roma e dall’Ispi di Milano per la casa editrice Il Mulino, vuole offrire un contributo al rilancio di questo dibattito. Il rapporto introduttivo dell’annuario sottolinea alcune costanti storiche dell’azione esterna dell’Italia fin dall’unità nazionale che continuano a manifestarsi anche oggi e, sulla base dell’analisi dei principali eventi del 2010, indica tre possibili direttrici della politica estera italiana.

Alleanza asimmetrica
L’Italia ha spesso cercato di compensare le proprie debolezze interne attraverso un’alleanza privilegiata con una delle maggiori potenze. Questo approccio è stato tuttavia bilanciato, soprattutto dopo la seconda guerra mondiale, dalla partecipazione alle principali organizzazioni multilaterali, che hanno garantito al paese un rafforzamento del suo profilo internazionale e una relativa libertà di manovra. La ridefinizione della gerarchia del potere internazionale in corso e la crisi del contesto multilaterale potrebbero rafforzare oggi la convinzione che il legame asimmetrico con una grande potenza possa garantire a una “media potenza” come l’Italia certi margini di sicurezza e di “protezione”.

Ma con quale paese potrebbe essere realizzata questa opzione e quali ne sarebbero i vantaggi e i costi?

Nello scenario attuale, l’interlocutore obbligato continuerebbero ad essere gli Stati Uniti, unica grande superpotenza rimasta, a cui l’Italia è legata da consolidati rapporti politici e strategici. Gli Usa sembrano però rivolgere all’Europa un’attenzione assai minore che in passato, mentre chiedono ai loro principali alleati contributi sempre più onerosi, e di carattere non solo militare, per affrontare le crescenti minacce sistemiche provenienti dalle aree extraeuropee di maggiore instabilità.

La scelta di un’alleanza asimmetrica renderebbe questo tipo di impegni sempre più onerosi e difficilmente sostenibili per l’Italia, mentre altri partner degli Usa, europei e non, manterrebbero comunque un vantaggio comparativo agli occhi di Washington.

Una più stretta alleanza con gli Usa potrebbe inoltre implicare alcune limitazioni (anche indirette o autoimposte) alla politica dell’Italia nel Mediterraneo e in Medioriente (dove il vincolo con Israele si farebbe più stretto) o a quella verso la Russia e, nel medio periodo, anche con la Turchia. Ciò si rifletterebbe negativamente sia sulla proiezione regionale del paese che sulla possibilità di svolgere quel ruolo diplomatico e di mediazione che in diversi momenti è stato uno dei tratti distintivi della politica estera dell’Italia.

Ma la conseguenza più grave di questa scelta strategica sarebbe probabilmente un ulteriore indebolimento delle istituzioni multilaterali e, in particolare, dell’Ue, che, come dimostrano sia gli effetti della crisi finanziaria sia gli sviluppi delle rivolte nel Mediterraneo, costituiscono la vera garanzia di ultima istanza per un paese come l’Italia.

Questo tipo di “alleanza asimmetrica” sarebbe ancor meno praticabile con altri alleati come, ad esempio, la Germania. Pur essendo il maggiore paese europeo, la Germania non sembra infatti interessata a ricoprire il ruolo di potenza protettrice, e comunque certo non nei confronti dell’Italia (semmai verso qualche paese minore dell’Europa centro-orientale).

Enfasi sul bilateralismo
La percezione che la crisi del multilateralismo possa avere un carattere strutturale e di lungo periodo potrebbe alimentare il timore che il paese sia esposto a un alto rischio sistemico. Ne potrebbero derivare scelte che accentuano i legami bilaterali e l’autonomia politica ed economica, anche senza necessariamente rimettere in discussione il patrimonio di legami e alleanze sviluppato per decenni. In questo scenario si punterebbe soprattutto a sviluppare iniziative autonome in campo bilaterale, in primo luogo economiche e commerciali, con la prospettiva di una loro graduale estensione al campo politico.

Questa scelta richiederebbe tuttavia la capacità di mobilitare notevoli risorse di carattere economico e organizzativo per poter dar seguito, con la dovuta efficacia e rapidità, agli impegni assunti e pretendere un comportamento analogo anche dagli interlocutori. Ma dovrebbe essere condotta anche con sensibilità diplomatica, per evitare di suscitare reazioni a livello internazionale.

Per perseguire questa strada sarebbe infatti necessario affrontare una serie di nodi strutturali, a partire dalla profonda riforma del sistema decisionale e operativo nei settori della politica estera, della sicurezza e difesa e della gestione delle emergenze. Una maggiore autonomia bilaterale richiede infatti strumenti più articolati e incisivi di azione internazionale. Servono inoltre risorse significative per orientare rapidamente nella direzione voluta le scelte dei singoli operatori, senza le quali questa opzione strategica rischia di rivelarsi velleitaria e di diffondere un’immagine di incoerenza e scarsa affidabilità. Anche in questo caso, infine, si rischierebbe di accelerare la frammentazione del sistema multilaterale, con conseguenze che potrebbero rivelarsi peggiori di quelle che ci si prefigge di scongiurare.

Multilateralismo attivo
Una terza possibile direttrice della politica estera italiana è quella del multilateralismo attivo, o propositivo. Non si tratta, in questo caso, di difendere gli interessi immediati del paese all’interno degli organismi internazionali, o di evocare retoricamente l’esigenza di una loro profonda riforma, ma di individuare alcuni obiettivi prioritari, ancorché parziali, di riforma, attorno ai quali costruire coalizioni e alleanze. Rapporti preferenziali con questo o quel paese non sono, in linea di principio, incompatibili con questa opzione strategica, a patto che rientrino nel disegno più generale di rafforzamento del contesto multilaterale.

In questo scenario, diventa ancora più importante la credibilità del “sistema paese”, che si può ottenere solo attraverso azioni coerenti e ispirate da un disegno organico. Troppo spesso nel recente passato, anche all’interno dell’Ue, carenze informative e una scarsa reattività ci hanno spinto, per esigenze difensive, ad assumere posizioni troppo rigide che ci hanno reso meno credibili riducendo anche il tasso di consenso attorno alle nostre scelte. È questo un esempio di multilateralismo passivo, o reattivo, che è esattamente l’opposto di quello che sarebbe consigliabile.

Anche in questo caso si pone il problema dell’aggiornamento degli strumenti decisionali e delle risorse economiche, sia per garantire una maggiore e più qualificata presenza all’interno delle organizzazioni internazionali, sia per rafforzare la capacità di gestione dei vari dossier. Determinanti diventano peraltro anche altri aspetti, su cui l’Italia è meno arretrata che in altri settori, come la preparazione del personale diplomatico, la capacità di elaborazione o quella negoziale.

Rafforzare le alleanze e i rapporti bilaterali al fine di accrescere l’efficacia del quadro multilaterale è una politica certamente delicata e difficile, ma appare come quella più efficace per gestire con successo i nuovi problemi regionali e globali e le tante crisi in atto.

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