IAI
Emergenza sbarchi

Le richieste dell’Italia e gli indugi di Bruxelles

4 Mar 2011 - Bruno Nascimbene - Bruno Nascimbene

La crisi politica che ha investito i paesi del Nord Africa ha già determinato un massiccio afflusso di persone sulle coste italiane (oltre seimila sbarchi dall’inizio dell’anno) e lascia intravedere nuovi arrivi di proporzioni, si ritiene, eccezionali, a causa dei gravissimi episodi verificatisi soprattutto in Libia e degli attentati alla vita, all’incolumità delle persone e alla violazione dei diritti fondamentali.

Eventi che sollevano seri interrogativi sugli strumenti giuridici utilizzabili a livello internazionale e,in particolare, europeo. Il governo italiano ha da subito invocato “l’intervento dell’Unione europea”. Ma che cosa ci si può aspettare, appunto, da quest’ultima?

Le funzioni di Frontex
Il governo italiano ha, in primo luogo, sollecitato un intervento di Frontex. Si tratta dell’Agenzia per i controlli alle frontiere, creata dall’Ue proprio con l’intento di regolare in modo più incisivo la sorveglianza e la gestione delle frontiere. Istituita il 1° maggio 2005 con il regolamento 2007/2004/CE, ed operativa dal 3 ottobre dello stesso anno, Frontex ha innanzitutto il compito di coordinare le operazioni congiunte svolte dagli Stati membri alle frontiere esterne (marittime, terrestri e aeree). Altre funzioni riguardano la formazione delle guardie di frontiera, l’attività di analisi del rischio, lo sviluppo di ricerche per il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne, l’assistenza tecnica ed operativa e il supporto alle operazioni di rimpatrio congiunto.

Il regolamento istitutivo di Frontex fa salva la competenza degli Stati membri in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne. L’Agenzia dovrebbe quindi intervenire per semplificare e rendere più efficace l’applicazione delle misure dell’Ue relative alla gestione delle frontiere esterne.

Fatte salve le competenze dell’Agenzia, gli Stati membri possono pertanto continuare a collaborare a livello operativo con altri Stati membri o terzi alle frontiere esterne, qualora tale cooperazione completi l’azione dell’Agenzia.

Quale ruolo per Frontex
Perplessità e rilievi sono stati mossi in passato riguardo all’incerto quadro giuridico in cui Frontex opera, soprattutto in relazione alla portata dei poteri ad essa spettanti e alla ripartizione di responsabilità nei confronti degli Stati membri, ma soprattutto quanto al rispetto dei diritti fondamentali, non ultimo il principio di non refoulement. Secondo tale principio è fatto divieto agli Stati di espellere o respingere i rifugiati e i richiedenti asilo verso luoghi in cui la vita o la libertà ne sarebbero minacciati per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un particolare gruppo sociale o per la loro opinione politica.

Anche in risposta a queste critiche, nel febbraio 2010 è stata presentata una proposta di regolamento, con l’obiettivo di potenziare la capacità operativa dell’Agenzia. Nel giugno 2010 è stata adottata la Decisione del Consiglio volta a definire chiare regole d’ingaggio per il pattugliamento congiunto e lo sbarco delle persone soccorse in mare. In esse, viene espressamente affermato che le misure adottate ai fini delle operazioni di sorveglianza devono essere attuate nel rispetto dei diritti fondamentali e in modo da salvaguardare l’incolumità delle persone intercettate o soccorse e delle unità partecipanti.

La richiesta del governo italiano
A fronte della richiesta di rafforzamento della sorveglianza delle frontiere esterne dell’Ue, avanzata dal governo italiano, l’operazione congiunta di pattugliamento nell’area del Mediterraneo centrale denominata Hermes 2011, prevista in origine per il giugno 2011, è stata così anticipata al 20 febbraio e dovrebbe continuare fino al 31 marzo, data eventualmente prorogabile.

L’operazione è posta sotto la guida dell’Italia, in quanto Stato ospite, ovvero (ai sensi del regolamento attualmente vigente) lo Stato nel cui territorio ha luogo l’operazione congiunta.

La proposta di regolamento amplia questa nozione, includendo anche le immediate adiacenze: una precisazione opportuna in quanto non necessariamente le operazioni si svolgono entro le acque territoriali. Tutte le attrezzature marittime e gli equipaggi sono forniti dalle autorità italiane e pattugliano una zona predefinita, al fine di individuare e prevenire gli sbarchi.

I mezzi aerei, messi a disposizione da diversi Stati membri (oltre all’Italia, Francia, Germania, Paesi Bassi, Malta, Spagna), sono impiegati per la sorveglianza delle frontiere e per migliorare la capacità di ricerca e salvataggio.

A conferma delle preoccupazioni che investono molti paesi europei, per la prima volta interviene anche la Svizzera (che, in quanto Stato membro dell’area Schengen, nel 2009 aveva sottoscritto un accordo con la Comunità europea, per la definizione delle proprie modalità di partecipazione alle attività di Frontex). Esperti di Europol (l’Ufficio europeo di polizia) forniscono un supporto di analisi durante tutta l’operazione.

L’Italia ha inoltre richiesto un’analisi dei rischi connessi all’aumentata pressione migratoria nella regione e alla possibile apertura di un nuovo fronte migratorio nell’area del Mediterraneo centrale.

Gli strumenti dell’Ue
L’intervento di Frontex, il pattugliamento e il controllo delle frontiere non sono certo strumenti sufficienti ad affrontare i flussi migratori di grandi dimensioni verso l’Unione europea. Di quali strumenti essa dispone?

La direttiva 2001/55/CE, adottata il 20 luglio 2001 ha istituito una procedura di carattere eccezionale che garantisce, nei casi di afflusso (o di imminente afflusso) massiccio, di sfollati provenienti da paesi terzi, che non possono rientrare nel loro paese d’origine, una tutela immediata e temporanea: in particolare, qualora vi sia anche il rischio che il sistema d’asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento, per gli interessi delle persone in questione e di coloro i quali richiedono protezione.

Si tratta di una procedura istituita avendo bene in mente l’esperienza degli sfollati provenienti dalla ex Jugoslavia negli anni novanta e che, proprio per il suo carattere di eccezionalità, non è mai stata, finora, applicata. Ė previsto un meccanismo di attivazione molto complesso, che coinvolge la Commissione e il Consiglio il quale deve accertare l’esistenza di un afflusso massiccio di sfollati con un’apposita decisione.

A fronte di un procedimento di attivazione tanto complesso, successivamente all’entrata in vigore della direttiva sarebbe preclusa la possibilità per gli Stati membri di attuare forme di protezione temporanea su base nazionale.

Ove adottata, la decisione del Consiglio determina, per gli sfollati ai quali si riferisce, l’applicazione della protezione temporanea in tutti gli Stati membri. Una delle previsioni più significative consiste proprio nella possibilità di trasferire gli sfollati in altri Stati: finché dura la protezione temporanea, gli Stati membri sono, infatti, tenuti a cooperare tra loro per il trasferimento delle persone che godono della protezione temporanea da uno Stato membro all’altro, a condizione, però, che le persone interessate abbiano espresso il loro consenso a tale trasferimento. La direttiva opera, in proposito, un espresso e chiaro richiamo allo spirito di solidarietà (cui è dedicato il Capo VI della direttiva): ad esso gli Stati membri dovrebbero ispirarsi, non solo nel dare accoglienza ai beneficiari della protezione, ma anche nei loro reciproci rapporti.

Solidarietà e ripartizione degli oneri
È tuttavia la questione della ripartizione o condivisione degli oneri, ovvero principio del burden sharing finalmente introdotto dal Trattato di Lisbona, che solleva seri interrogativi. L’art. 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TfUe) afferma, infatti, che le politiche relative ai controlli alle frontiere, all’immigrazione e all’asilo sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Tale principio, tuttavia, è oggetto di discussione quando deve, poi, trovare applicazione pratica.

La necessità di prevedere dei meccanismi che, proprio in caso di afflussi massicci di persone, consentano una ripartizione tra gli Stati membri, è stata più volte sollevata in sede europea, anche da parte dell’Italia. Il principio ha occasionalmente trovato attuazione solo su base volontaria (nel 2009 la Francia si è resa disponibile ad accogliere alcuni richiedenti asilo arrivati a Malta, e lo stesso avevano fatto i Paesi Bassi nel 2006), ma al di fuori di qualsiasi quadro strutturato, e in mancanza della formale “consacrazione” del principio nel TfUe.

La debole protezione dei diritti fondamentali
Il Consiglio Giustizia e affari interni (Gai) del 24 febbraio scorso ha preso atto della situazione di pressione alle frontiere cui è sottoposta attualmente l’Italia, ricordando l’avvio dell’operazione congiunta Hermes 2011 con il coinvolgimento di Frontex, e la valutazione in corso per far fronte alla richiesta italiana di un contributo finanziario straordinario, ma non ha, per il momento, né ipotizzato altre forme di intervento, né di ripartizione delle responsabilità.

Le modalità per assicurare accoglienza e protezione internazionale a quanti (in numero fuori dal comune) possano farne domanda non sono state prese in considerazione. La reazione del Consiglio lascia intravedere un atteggiamento quanto meno temporeggiatore, forse ispirato dall’auspicio che l’afflusso massiccio paventato possa, in realtà, non verificarsi o comunque sia preferibile non prenderne atto espressamente per non alimentarlo.

Quanto alla protezione dei diritti fondamentali delle persone, l’omessa considerazione è certamente colpevole, poiché il rispetto dei diritti fondamentali è, e resta imprescindibile.

L’atteggiamento dell’Unione fa capire quanto siano ancora fragili le basi delle politiche di immigrazione e asilo dell’Unione europea, a maggior ragione se si considera che il (nuovo) TfUe definisce come vere e proprie “politiche” quella che il (vecchio) Trattato Ce definiva, semplicemente, come “settori” di intervento di “norme minime”.

Prevalgono ancor oggi i particolarismi e gli interessi nazionali, anche in situazioni in cui le capacità di gestione di un singolo Stato sono chiaramente insufficienti. Malgrado l’affermazione di principi solenni e l’esistenza di strumenti giuridici a disposizione, è chiaro che la responsabilità politica dell’Unione, la sua assenza o mancata o insufficiente “risposta” destino serie preoccupazioni.

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