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Studio IAI

Una strategia organica per le missioni all’estero

16 Feb 2011 - Marco Nozzoli - Marco Nozzoli

Pur essendo una componente essenziale della politica estera italiana, le missioni all’estero per il sostegno o il ristabilimento della pace sono di rado oggetto di analisi e valutazioni sistematiche. Nasce dallo sforzo di colmare questa lacuna il rapporto collettivo “Le missioni internazionali” realizzato, nell’ambito dell’Osservatorio di politica internazionale del Parlamento, dall’Istituto Affari Internazionali (IAI), insieme ad altri tre centri di ricerca italiani (CeSI, CeSPI, e ISPI).

La sezione dello studio curata dallo IAI intitolata “La partecipazione italiana alle missioni all’estero: criteri, risorse e capacità” avanza una serie di proposte su aspetti importanti dell’impegno dell’Italia nelle missioni internazionali: i parametri per valutare l’opportunità e l’efficacia delle missioni; i meccanismi per rafforzare il ruolo decisionale e di verifica del Parlamento; le misure per migliorare il reclutamento, l’equipaggiamento e l’organizzazione del personale militare e civile impiegato.

Ruolo del Parlamento
La valutazione di un’ipotesi di intervento, sostiene lo studio IAI, dovrebbe cominciare con la verifica della sua coerenza con le priorità della politica estera italiana. Il mantenimento della stabilità internazionale è senza dubbio un obiettivo fondamentale per l’Italia, ma non può rappresentare l’unico criterio. Una missione dovrebbe essere valutata anche in base alle implicazioni per la sicurezza nazionale e alla rilevanza dell’area per l’economia nazionale.

Inoltre, non si dovrebbe prescindere da un’attenta valutazione delle risorse già impegnate, data la disponibilità limitata di uomini e mezzi; ogni risorsa destinata ad una missione non necessaria può significare la rinuncia ad un impegno più rilevante. Per questo motivo, sarebbe opportuno mantenere, fra le altre cose, una minima capacità di riserva da mobilitare per far fronte a emergenze o eventi inaspettati.

Anche le procedure attraverso cui il Parlamento valuta e approva le missioni andrebbero, secondo lo studio IAI, ripensate. Le due Camere dovrebbero dedicare molta più attenzione agli aspetti politici delle missioni internazionali, mentre oggi si concentrano perlopiù su quelli finanziari.

Inoltre, l’erogazione dei fondi avviene tramite l’adozione di un decreto legge ogni sei mesi. Una cadenza temporale troppo breve: introduce un elemento di imprevedibilità che si ripercuote negativamente sull’operatività delle forze sul campo e sulla credibilità di fronte agli alleati e dà agli stessi oppositori nel teatro la speranza di influenzare il dibattito politico tramite attacchi alle nostre forze. Per ovviare a ciò, lo IAI propone che il parlamento dedichi agli interventi all’estero un’apposita sessione annuale con al centro gli aspetti strategico-politici delle missioni.

Risorse e capacità
L’impegno dell’Italia nelle missioni internazionali richiede un continuo adeguamento dello strumento militare. La legge fissa come obiettivo 120 mila unità operative – impiegabili per le missioni – su un totale di 180 mila unità delle Forze Armate. Non si è molto lontani da questo obiettivo, ma la struttura è pesantemente sbilanciata verso ufficiali e sottufficiali, che coprono più della metà del totale. Ci sono quindi lacune da riempire a livello di truppa. Il completo smaltimento degli ufficiali e sottufficiali in esubero (dovuto al passaggio dall’esercito di leva a quello professionale) è previsto per il 2020, ma non è scontato che ci si riesca.

Grande importanza riveste anche il problema dell’addestramento. La voce “esercizio” del bilancio della difesa ha subito tagli radicali: nell’arco di dieci anni, i fondi sono stati ridotti da circa tre miliardi e mezzo ad un miliardo e settecento milioni.

Spese per la funzione “Esercizio” 2001-2010 (in miliardi di euro)

Secondo la Nota aggiuntiva allo stato di previsione della spesa per il 2010, questo volume di risorse consentirebbe solamente il mantenimento delle capacità operative più rilevanti per le operazioni all’estero; i fondi per le altre aree e per i servizi di manutenzione sono insufficienti. S’impongono pertanto decisioni politiche che mettano in sintonia gli impegni con le capacità e le risorse; il rischio che il divario cresca al punto da costringerci a ridurre il livello della nostra partecipazione è più che mai concreto.

Missioni civili
Negli ultimi anni ha assunto una crescente importanza la componente civile delle missioni all’estero. L’Italia ha in quest’ambito un ruolo di primo piano. Ė il principale contributore tra i paesi europei al programma delle Nazioni Unite con 2.265 uomini e il secondo contributore alle missioni civili dell’Ue con una percentuale pari al 12.4% del totale, preceduta dalla Francia con il 12.7% e seguita dalla Germania con l’11%.

La formazione del personale civile viene però attuata in Italia in modo molto diverso nelle varie amministrazioni. Lo studio IAI auspica che si attivino meccanismi di standardizzazione e coordinamento a livello nazionale, a partire dalla creazione di un sistema di coordinamento tra le scuole di formazione delle varie amministrazioni e centri di eccellenza.

Recentemente è stata istituita una rete italiana dei centri di formazione per le operazioni di pace e le emergenze (Nifope) sotto l’egida del Ministero degli Affari esteri, dello IAI e della Scuola Sant’Anna di Pisa, ma è solo un primo passo. Bisognerebbe avere curriculaformativi comuni per tutto il personale civile.

Inoltre, ciascuna amministrazione possiede una propria banca dati sul personale impiegabile nelle missioni civili, mentre sarebbe opportuno che questi registri fossero centralizzati e standardizzati.

Nell’ambito della gestione civile delle crisi si rileva, inoltre, l’assenza di una struttura centrale di riferimento. Anche i processi di selezione variano da amministrazione ad amministrazione. In effetti, il Ministero degli Affari esteri ha sviluppato un meccanismo di coordinamento, basato su una rete di punti di contatto nelle varie amministrazioni. Servirebbe però qualcosa di più solido: un organismo interministeriale deputato alla gestione civile delle crisi che comprendesse tutte le istituzioni interessate.

Tutte queste proposte potrebbero rappresentare idee preliminari e di medio periodo per una più compiuta e aggiornata definizione strategica e operativa della partecipazione italiana alle missioni civili internazionali.

A questo fine lo IAI auspica la creazione di un gruppo di lavoro interministeriale, affiancato da rappresentanti parlamentari e delle amministrazioni coinvolte e da esperti del settore provenienti dal mondo accademico e della ricerca per l’elaborazione di un documento strategico nazionale sulla gestione civile delle crisi.

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Vedi:

Osservatorio Transatlantico, Rapporto collettivo. Le missioni internazionali

Quaderno IAI, L’Italia nelle missioni civili dell’Ue Criticità e prospettive