IAI
Verso il Consiglio europeo

Il nuovo patto di stabilità e il futuro dell’euro

14 Dic 2010 - Paolo Guerrieri - Paolo Guerrieri

Il Consiglio europeo che si svolge alla fine di questa settimana avrà un impatto rilevante sull’evoluzione della crisi in corso nell’area euro, anche se più a medio termine che nell’immediato. I dossier più importanti all’ordine del giorno ruotano attorno ai nuovi meccanismi di governance europea e di gestione delle crisi. L’area dell’euro si trova di fronte a un fondamentale crocevia. La sua stabilità finanziaria e macroeconomica ha bisogno tanto di una nuova disciplina di bilancio quanto di una maggiore integrazione e crescita economica. Servono nuovi e più adeguati meccanismi di governance.

Più risorse
Un primo tema chiave del prossimo Consiglio riguarda le crisi dei debiti sovrani dei paesi più in difficoltà. Gli interventi di salvataggio, prima della Grecia e più recentemente dell’Irlanda, non hanno impedito la diffusione del contagio. Anche paesi come Italia e Belgio rischiano di essere pesantemente coinvolti. La crisi è in effetti divenuta sistemica, e ciò che più preoccupa i mercati è il tentativo in atto – piuttosto confuso – di trasferire parte del rischio dei debiti sovrani dai governi agli investitori.

Per cercare di arginare il contagio sono necessarie politiche nazionali di rigore in grado di correggere gli squilibri strutturali accumulati in questi anni. Ma occorrono anche le risorse e la liquidità per fare in modo che il ripianamento del debito non venga compromesso da processi deflazionistici. A questo riguardo i fondi di intervento oggi a disposizione, pari a circa 750 miliardi – la somma dei 440 miliardi dell’European Financial Stability Facility (Efsf) costituito dai paesi dell’euro, dei 60 miliardi dell’European Financial Stabilisation Mechanism (Efsm) gestito dalla Commissione, e dei 250 miliardi del Fondo monetario internazionale (Fmi) – sono giudicati insufficienti dai mercati.

Il no della Merkel
Sarebbe quindi importante accrescere risorse e liquidità, come richiesto anche dal presidente della Banca centrale europea (Bce) Jean Claude Trichet e dal capo della Banca centrale tedesca (Bundesbank), Axel Weber. La stessa Commissione europea, tramite il commissario agli Affari economici e monetari Olli Rehn, ha proposto il raddoppiamento delle risorse a disposizione.

Spetterà alla riunione del Consiglio di fine settimana fornire risposte su questo tema, anche se le attese della vigilia sono state raffreddate da un primo, secco no pronunciato dalla cancelliera tedesca Angela Merkel. Il risultato sarebbe comunque paradossale: una netta chiusura su questo fronte da parte dei governi della zona euro costringerebbe la Bce ad offrire sempre più liquidità alle banche e alle economie europee, anche attraverso l’acquisto di titoli di stato dei paesi in difficoltà, nell’ipotesi – oggi data pressoché per scontata – che i mercati continuino a rifiutare le risorse liquide richieste.

Proposta Junker-Tremonti
Le recenti turbolenze finanziarie hanno dimostrato come un meccanismo efficace per la gestione delle crisi sia un complemento necessario agli schemi di sorveglianza e prevenzione della governance europea. Su questo fronte è stata già decisa l’istituzione di un meccanismo europeo permanente di risoluzione delle crisi (European Stability Mechanism, Esm) che sostituirà lo strumento di gestione delle crisi esistente – la Efsf – in scadenza nel 2013. Il Consiglio europeo è chiamato ora a valutare le necessarie modifiche ai Trattati, che verranno proposte dal Presidente Van Rompuy, per varare l’Esm, e a definire una serie di contenuti dello stesso meccanismo.

La Germania vorrebbe imporre un meccanismo salva Stati che preveda un default semiautomatico dei paesi, che scarichi sugli investitori, soprattutto privati, una parte importante dei costi e delle responsabilità dei salvataggi. Dall’altro vi sono proposte, come ad esempio quella avanzata dal presidente dell’Eurogruppo Jean Claude Junker e dal ministro dell’economia italiano Giulio Tremonti, che auspicano la creazione di una Agenzia europea per il debito per mettere in comune una parte della gestione del debito pubblico dei diversi Stati (fino al 40% del prodotto interno lordo della Ue e dei singoli Stati), da finanziare attraverso una massiccia emissione di eurobond.

Gestione delle crisi
Un compromesso tra queste due posizioni, decisamente agli antipodi, è già stato raggiunto a fine novembre. Per realizzare una rete di sicurezza permanente per gli stati in caso di crisi è necessario conciliare l’assistenza ai paesi in difficoltà e l’esigenza di non disincentivare l’attuazione di politiche di bilancio sostenibili, anche per scongiurare fenomeni di ‘moral hazard’.

Secondo le linee guida già approvate, l’Esm fornirà l’assistenza agli Stati solo in casi di difficoltà grave, quando l’accesso al mercato non è più possibile o è troppo costoso, condizionandola comunque a impegni di risanamento particolarmente severi. Si prevede un coinvolgimento dei privati nei costi dei salvataggi, ma solo caso per caso e quindi da lasciare alla discrezionalità della politica e non agli automatismi, come avrebbe voluto il governo tedesco.

Toccherà al Consiglio ratificare i contenuti del futuro meccanismo, discutendo ulteriori dettagli e fissando una serie di paletti.

Debolezze della governance
Va ricordato che il vertice europeo di questa settimana è il punto di arrivo di un intenso confronto su proposte di riforma che hanno riguardato l’intero complesso della governance economica europea, sulla base di un lavoro preparatorio condotto per diversi mesi sia dalla Commissione europea sia dalla task force guidata da Herman Van Rompuy. La crisi economico-finanziaria e, più di recente, la crisi dell’euro hanno infatti messo a nudo l’inadeguatezza dei meccanismi di sorveglianza europei nel prevenire e correggere l’esplosione dei debiti sovrani, nonché gli squilibri commerciali e i divari di competitività tra i paesi membri dell’area dell’euro.

Sono due,in particolare, le aree di maggiore debolezza emerse: il Patto di stabilità e crescita non è riuscito a garantire, com’era tra i suoi obiettivi, il sostanziale equilibrio dei bilanci pubblici dei paesi membri; i meccanismi di aggiustamento non hanno saputo evitare l’accumulazione di significativi squilibri macroeconomici tra i paesi dell’area euro, che poi si sono trasformati in disavanzi pubblici altrettanto rilevanti, determinando tensioni sui mercati finanziari.

Per porre riparo a queste carenze degli strumenti di governance economica il Consiglio europeo ha avviato e approvato in questi mesi alcune prime importanti proposte di modifica. Il progetto di riforma passerà ora attraverso un più complesso processo legislativo, che coinvolgerà anche il Parlamento europeo e durera’ fino alla metà del prossimo anno. Sono già riconoscibili le novità più importanti, legate più o meno direttamente alle due aree deboli della governance economica dei paesi dell’euro prima richiamate.

Nuovo Patto di stabilità
Il primo gruppo di riforme riguarda la governance delle politiche fiscali e di bilancio, che ha rappresentato fin dall’inizio il fulcro del Patto di stabilità e crescita europeo. Per quanto riguarda gli squilibri di finanza pubblica, tutti i paesi dovranno concordare ex ante obiettivi di bilancio di medio termine e, fino al loro raggiungimento, contenere la crescita della spesa pubblica al di sotto della crescita di medio termine del Prodotto interno lordo (Pil). Per determinare la sostenibilità della crescita della spesa pubblica verrà utilizzato, come punto di riferimento, un prudente tasso di crescita economica di medio termine.

L’altra novità è nella parte correttiva degli squilibri. Accanto alla soglia del deficit (3% del Pil) viene ora introdotto il calcolo dello stock di debito pubblico, che deve convergere più o meno velocemente al 60% del Pil. La proposta impone ai paesi che oltrepassano il limite del debito in termini di Pil (attualmente tutti i paesi dell’euro, tranne Lussemburgo, Slovenia, Slovacchia e Finlandia) di ridurlo ogni anno in modo soddisfacente e a una ragionevole velocità.

La valutazione di questa velocità era stata stabilita dalla Commissione europea nella misura di un ventesimo della differenza tra il valore effettivo del debito e la soglia obiettivo stabilita del 60 per cento. Per ora non è stata approvata, ma nel vertice di questa settimana si potrebbe arrivare alla definizione di un criterio quantitativo di rientro.

Anche in questa nuova versione del Patto di stabilità e crescita si prevedono sanzioni più severe e di contenuto vario, da applicare in modo più rapido del passato, anche se non in modo automatico, come avrebbero voluto alcuni paesi tra cui la Germania.

Squilibri macroeconomici
Un secondo punto chiave del progetto di nuova governance dell’economia europea riguarda la prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici. I provvedimenti in questo ambito rispondono alla più importante lezione della crisi: la disciplina fiscale, associata a inflazione bassa e stabile, non è sufficiente a garantire la stabilità macro-finanziaria in generale, in presenza di paesi con gravi squilibri nel settore privato (vedi i casi di Spagna e Irlanda).

I regolamenti proposti prevedono una “tabella” (scoreboard) composta da “un insieme di indicatori macroeconomici e macrofinanziari” volti a identificare gli squilibri che gravano sull’economia di uno Stato membro o dell’Unione. Il raggiungimento di livelli di allarme dovrebbe dar luogo a una successione di esami e raccomandazioni che potrebbero concludersi con l’apertura di una “procedura per squilibrio eccessivo”.

Oltre alla prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici, la Commissione ritiene necessaria anche la sorveglianza sull’adozione di riforme strutturali, per facilitare il conseguimento degli obiettivi previsti nell’ambito della strategia “Europa 2020” (riguardanti l’occupazione, l’inclusione sociale, la ricerca e l’innovazione, l’istruzione, l’energia e il cambiamento climatico) e per assicurarne la compatibilità con i vincoli macroeconomici e di bilancio.

Una terza novità importante è, infine, l’istituzione del cosiddetto semestre europeo (coincidente con il primo semestre di ogni anno) finalizzato al coordinamento ex ante delle politiche economiche nazionali, sia di bilancio sia strutturali. La valutazione delle politiche economiche in sede europea avverrebbe prima che le manovre di bilancio vengano sottoposte al vaglio dei parlamenti nazionali, affinché gli inviti e le eventuali raccomandazioni provenienti dal Consiglio dei ministri dell’Ue possano essere integrati nei documenti nazionali oggetto della discussione parlamentare.

Governance asimmetrica
Sono molte, dunque, le novità importanti in via di approvazione. Un dubbio di fondo riguarda tuttavia la possibile asimmetria nell’applicazione di questi nuovi meccanismi di governance.

Vi è infatti un gruppo di paesi, guidato dalla Germania, che imputando la crisi in corso principalmente alla sregolatezza delle politiche economiche messe in atto, in particolare in campo fiscale, da alcuni stati membri, vorrebbe riversare gli oneri di aggiustamento soprattutto sui paesi in difficoltà.

Di qui la volontà di incentrare l’applicazione della nuova governance sull’austerità fiscale e sui maggiori controlli e sanzioni, anch’essi in larga parte basati sulle politiche di bilancio dei singoli paesi. Vista la preminenza dei paesi che appoggiano questa interpretazione, vi è il rischio che tale approccio finisca per prevalere.

Tanto più che gli indicatori macroeconomici alla base della correzione degli squilibri sono ancora da definire, a conferma della particolare difficoltà di estendere il processo di sorveglianza anche ai campi della macroeconomia e della crescita, della prevenzione e correzione degli squilibri nell’area euro.

L’individuazione delle situazioni che richiedono la correzione di uno squilibrio macroeconomico, d’altra parte, è problematica sia concettualmente sia in sede di attuazione pratica. La stessa definizione di possibili “squilibri”, così come quella degli strumenti più idonei a riassorbirli, richiederà senza dubbio ulteriore tempo e approfondimenti.

Ma andrà fatto. Come messo in luce da più parti, infatti, il ripristino della disciplina dei bilanci pubblici per quanto necessaria non sarebbe in grado di assicurare dinamiche di crescita adeguate a garantire la sostenibilità stessa dei debiti sovrani dell’area euro. Un governo economico europeo interpretato nella sola direzione dell’austerità fiscale rischierebbe di trasformare l’Ue in un’area ancor più caratterizzata da debole domanda interna e cronica bassa crescita. Sono prospettive particolarmente negative e che complicherebbero oltremisura in particolare i risanamenti fiscali dei singoli paesi della zona euro oggi più in difficoltà. Tra questi ultimi, purtroppo, figura anche l’Italia, a causa dell’alto indebitamento, della scarsa competitività e della modesta capacità di crescita.

.

Vedi anche:

S. Fagiolo: La crisi dell’euro e il gioco d’azzardo della Merkel