IAI
Politica estera italiana

Una rivoluzione copernicana per la cooperazione allo sviluppo

25 Ott 2010 - Emilio Ciarlo - Emilio Ciarlo

La cooperazione allo sviluppo può essere ancora considerata una politica nazionale o è stata ormai declassata alla dimensione, pur importante, di generica solidarietà caritatevole? La domanda si impone anche alla luce della graduale marginalizzazione di questa politica nel contesto della politica estera italiana. I dati allarmanti della legge di stabilità e del Bilancio di previsione per il 2011, appena presentati alla Camera dei Deputati, prevedono 179 milioni di euro per il finanziamento della Legge 49 sulla cooperazione, un sostanziale dimezzamento rispetto allo scorso anno e una differenza oramai abissale rispetto agli oltre 700 milioni previsti per il 2008.

Tuttavia, in Italia il nodo dell’Aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) non risiede soltanto nelle poche risorse di bilancio che vi vengono destinate, quanto nella scarsa convinzione che le élites politiche hanno del suo ruolo politico e strategico. È questa debolezza strutturale, al di là della retorica cui spesso si ricorre, che espone il bilancio della cooperazione al progressivo ridimensionamento di spese considerate “superflue” e non strettamente funzionali alla politica estera italiana.

Occorre, dunque, un ripensamento strategico che torni a sottolineare la rilevanza della politica estera nell’ambito delle politiche nazionali, aumentandone e riqualificandone investimenti e dotazioni, e che ridefinisca, in questa nuova cornice, anche il ruolo “politico” della cooperazione.

Poche risorse…
La mancata applicazione dei principi della legge 49 del 1987, che definisce la cooperazione “parte integrante della politica estera dell’Italia” è alla radice del declinante livello quantitativo dell’Aps italiano (inferiore allo 0,2% del Pil, meno della metà della media europea, meno di un terzo di quanto saremmo tenuti a dare) così come delle molte incoerenze e defaillance nell’attuale sistema della cooperazione in Italia.

I tre grandi “cooperatori” (esteri, finanze e sistema della coooperazione decentrata, ossia regioni ed enti locali) gestiscono ognuno una quota degli oltre 3 miliardi di euro (3,3 nel 2008 secondo la Peer review dell’Ocse/Dac) destinati all’Aps. Nessuno di questi, però, ha il timone di questa politica: il Ministero degli Esteri, che pure dispone di struttura, cultura e responsabilità per coordinare, gestisce circa il 20% delle risorse, a fronte delle ingenti risorse che il Ministero delle Finanze distribuisce tra Unione europea (un miliardo di euro l’anno), banche, fondi (oltre 600 milioni nel 2009) e altre organizzazioni internazionali.

…e scarso coordinamento
Il coordinamento tra i diversi attori è molto debole: tra Mae e Mef esiste uno scambio di informazioni non strutturato, assicurato dalla Segreteria generale della Farnesina, mentre la “cooperazione decentrata” si muove in totale autonomia, spingendo fino al limite le prerogative costituzionalmente riconosciute nel settore a regioni ed enti locali.

Il peso eccessivo della cooperazione “multilaterale” (i contributi che l’Italia versa alle varie organizzazioni internazionali che si occupano di sviluppo) è poi emblematico della consapevole rinuncia a una vera “politica” nazionale del settore. L’Italia destina infatti al canale “multilaterale” il 60% dell’intero fondo Aps (il triplo della media dei paesi Ocse) non perché voglia affermare un particolare sostegno politico al multilateralismo, ma più semplicemente perché si trova più pratico pagare una quota di capitale e delegare ad altri la gestione dei progetti. Il risvolto negativo di questo approccio è la rinuncia a partnership di sviluppo bilaterali, e l’assenza di voce in capitolo sulle strategie di azione.

Sfida europea
A creare ulteriori preoccupazioni, infine, è il crescente ruolo dell’Ue in tema di cooperazione, vista l’impreparazione dell’Italia a svolgere un ruolo incisivo a Bruxelles. Lo scarso coordinamento, l’inesistenza di una visione d’insieme e di una strategia di cooperazione “organica” alla politica estera, potrebbero determinare una marginalizzazione del paese in un settore che a livello Ue conta un bilancio annuale di oltre 10 miliardi di euro.

Lo sforzo europeo di razionalizzare gli interventi nazionali, individuando paesi capofila che coordinino l’azione dei singoli Stati nei paesi beneficiari, potrebbe rendere evidente la difficoltà dell’Italia ad esprimere pareri di peso e ad esercitare un’influenza politica sui tavoli europei, con il rischio di veder ridotta la presenza della cooperazione italiana in aree, come il Corno d’Africa o il Mediterraneo, in cui pure il paese vanta una presenza storica.

La cooperazione non può che essere parte di un tutto, la politica estera italiana, che a sua volta deve voler riaffermare un ruolo per il paese basato su una visione politica più chiara. Le due cose vanno insieme.

L’annuario 2010 su “La politica estera dell’Italia”, curato dallo Iai e dall’Ispi, propone, a titolo esemplificativo, alcune delle possibili strategie di politica estera che l’Italia potrebbe perseguire in futuro. In alcuni di questi scenari, la cooperazione internazionale manterrebbe un ruolo marginale: si pensi alle varie declinazioni di una strategia difensiva di “ripiegamento nazionalistico”, quali la ricerca di “alleanze speciali”, la c.d. “diplomazia degli affari” o di “piccolo cabotaggio”: tutti approcci che portano a rinunciare all’assunzione di un ruolo politico autonomo e significativo a livello internazionale.

Altre possibili strategie – come il “multilateralismo attivo” o “l’idealismo delle nobili cause” – sono invece caratterizzate da una nuova ambizione, in cui una vera politica di cooperazione allo sviluppo non è più un addendum, ma un vero e proprio asset su cui investire.

Nuovi orizzonti
Sarebbe in primo luogo necessario rendere più centrale il ruolo del Ministero degli Esteri, accentuando il raccordo e il coordinamento della cooperazione decentrata.

Si tratta di modificare leggi e innovare prassi non toccate da decenni, a volte ripristinando articoli e previsioni già contenuti nella Legge 49 (si pensi all’art. 3 sul Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo), altre volte riproponendo esperienze positive come quella del sottosegretario alla Farnesina con delega alla cooperazione.

Una volta individuato il Mae quale centro di gravità politica del sistema, il secondo passo è quello di dotarlo degli strumenti adeguati, attribuendogli risorse congrue sia in termini di stanziamenti sia di personale. Al bilancio complessivo del Ministero degli Esteri (1,8 miliardi di euro nel bilancio di previsione 2011) dovrebbero essere destinate progressivamente risorse aggiuntive per circa un miliardo di euro, così da fargli raggiungere livelli comparabili con i principali partner europei.

A questo scopo, oltre a tagli e razionalizzazioni, è la stessa Ue a suggerire nel recente Piano in dodici punti sugli Obiettivi del Millennio (Com (2010) 159) l’utilizzo di meccanismi di finanziamento innovativi analizzati dalla Commissione. A quel punto, i fondi gestiti dalla direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del Mae (Dgcs) potrebbero vedere un incremento di almeno 700 milioni di euro, il che consentirebbe tanto un riequilibrio tra cooperazione bilaterale e multilaterale che il raggiungimento della media europea del Pil destinato all’Aps (lo 0,4%, pari a circa 6 miliardi di euro, il doppio del 2008).

Un parlamento più attivo
Richiedere un maggior tasso di politicità e una visione strategica per la cooperazione comporta anche innalzare la qualità del rapporto istituzionale con il Parlamento, sia nella fase di definizione delle priorità geografiche della cooperazione, sia in quella di monitoraggio dei risultati.

Soi dovrebbe evitare, ad esempio, di ripetere l’esperienza delle “Linee guida della cooperazione italiana”, primo meritorio documento strategico della Dgcs prodotto in questi anni, ma che è passato sostanzialmente inosservato nelle Commissioni Esteri dove non è stato oggetto di alcun significativo dibattito.

Al contrario, un approccio strategico più consapevole e organico alla politica estera potrebbe consentire di concentrare le iniziative su un numero più limitato di paesi e soggetti, sulla base di priorità strategiche (Mediterraneo, Balcani, Medio Oriente, Africa), dando così seguito a una delle raccomandazioni che il recente rapporto Ocse sulla cooperazione italiana propone.

Rendere la strategia complessiva di cooperazione un serio argomento di dibattito politico significherebbe anche costruire un’interlocuzione forte con gli attori della società civile, profit e no profit, con le regioni e gli enti locali. Con le Ong servirebbe un rapporto politicamente più impegnativo, capace di strutturarsi come un’effettiva partnership. Si dovrebbero creare nuovi strumenti pluriennali di intesa, programmazione ed intervento che, sulla scorta di una maggiore professionalità, rappresentatività e coordinamento del mondo della cooperazione intergovernativa, potrebbero superare lo schema del finanziamento annuale dei singoli progetti e con esso i problemi di rigidità e lentezza dei meccanismi di rendicontazione e contabilità.

Infine, una struttura efficiente ed affidabile, con una visione geopolitica chiara, obiettivi trasparenti, potrebbe permettersi di mettere in moto e di regolare una virtuosa partnership tra pubblico e privato, che si aggiunga, e non sostituisca l’Aps, che liberi indispensabili nuove risorse, evitando che rispondano a logiche esclusivamente “commerciali”, magari non consonanti con le finalità e i programmi nazionali di sviluppo.

In conclusione, alzando la testa e guardando più lontano, si potrebbe riuscire ad affrontare il problema non partendo dalla coda – gli stanziamenti in bilancio per la legge 49 – ma dalla testa: il rapporto tra politica estera e cooperazione internazionale. Perché, parafrasando Charles Peguy, si può dire che la rivoluzione della cooperazione o sarà politica, o non sarà.

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Vedi anche:

E. Greco: Sei scenari sulla politica estera dell’Italia

R. Matarazzo: Ministero degli esteri, i nervi scoperti della riforma

E. Ciarlo: Farnesina, quale missione con la nuova riforma?