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Governance economica Ue

Una vigilanza finanziaria europea contro il rischio sistemico

5 Ago 2010 - Franco Bruni - Franco Bruni

Dobbiamo sperare che, dopo l’estate, Parlamento europeo e Consiglio dell’Ue riescano a raggiungere un accordo per varare, attraverso la procedura di co-decisione, una riforma dell’architettura degli organi di vigilanza sui mercati e gli intermediari finanziari dell’Ue. Potrebbe trattarsi di una importantissima rivoluzione, ma c’è il pericolo che, in caso di mancato accordo, vengano invece adottati provvedimenti inadeguati. Al di là dei suoi molti e delicati dettagli, la riforma ha la finalità essenziale di superare il decentramento, a livello nazionale, dei poteri e delle responsabilità di vigilanza, creando autorità europee capaci di decidere e agire in modo indipendente e accentrato.

È perciò essenziale che la co-decisione permetta di fare passi avanti sufficienti a facilitare ulteriori avanzamenti futuri: è infatti improbabile che si possa realizzare subito l’architettura ideale, in grado di dar luogo a una vigilanza coerente, con un mercato europeo dei servizi finanziari veramente unico, integrato, profondo, robusto e competitivo, capace di svolgere il ruolo che gli spetterebbe a livello globale, compreso il supporto alla diffusione dell’euro.

Braccio di ferro tra Parlamento e Consiglio
Ma per raggiungere con realistica gradualità il risultato finale, occorre che l’accentramento dei poteri cominci davvero e che la riforma non si riduca alla creazione di sovrastrutture formali che lascino tutti i poteri dove sono oggi, cioè presso i governi degli stati membri. Il Parlamento mostra di perseguire con entusiasmo l’obiettivo sostanziale; il Consiglio è invece più conservatore. Il risultato rischia inoltre di scontare quella riduzione della capacità della Commissione di intraprendere iniziative incisive e indipendenti che si osserva anche in altri campi delle politiche comunitarie.

Perché è importante un‘architettura di autorità che porti a livello sovranazionale sostanziali poteri di vigilanza? Il problema è acuto da molto tempo, soprattutto da quando è stato introdotto l’euro e sono cresciute la mobilità e l’internazionalizzazione dei flussi di moneta e di credito europei e mondiali. Ma è soprattutto la crisi finanziaria che ha messo in luce le debolezze della vigilanza decentrata. Se è vero che la crisi è nata negli Usa, dove hanno le radici più importanti quasi tutte le sue cause, il coinvolgimento del mercato dei capitali dell’Ue è stato di grande rilievo.

L’Europa ha mostrato di avere un sistema bancario e finanziario infettabile da strumenti e operazioni arrischiate e scorrette, la cui gestione non è adeguatamente disciplinata e sorvegliata. L’Italia è fra i paesi membri dove questi difetti si sono rivelati più contenuti, ma proprio per questo non meritava di pagare il grande costo di quanto è successo altrove, soprattutto nei grandi sistemi creditizi e finanziari della Germania, del Regno Unito e della Francia. D’altra parte, la propagazione sistemica dei rischi e dell’instabilità è proprio il cuore del meccanismo della crisi.

Il primo insegnamento della crisi è dunque che si deve vigilare in modo unitario sui rischi sistemici di un mercato finanziario integrato. Il rischio sistemico è qualcosa di più e di diverso dalla somma dei rischi dei singoli operatori e mercati del sistema. La crisi è servita a mettere a fuoco il concetto di rischio sistemico, del quale ha mostrato tutta la pericolosità.

Ma la vigilanza sistemica richiede un’autorità con poteri e responsabilità sull’intero sistema; e, dato che il sistema è europeo, deve essere un’autorità centrale europea. La proposta di riforma in discussione a Bruxelles creerebbe un organo del genere, ponendolo molto vicino alla banca centrale in modo da coordinarlo con le politiche di regolazione della liquidità. Ma la forza e l’autorevolezza del vigilante sistemico centrale dipenderanno da molti dettagli della riforma che verrà varata. Fra gli aspetti più delicati vi è una caratteristica essenziale di un vigilante sistemico: la disponibilità di informazioni dettagliate su tutti gli operatori e su tutti i mercati dove si formano, rimbalzano e si moltiplicano, come reazioni a catena, i rischi del sistema.

Accentramento dei flussi informativi
Un secondo insegnamento della crisi sta proprio nella necessità di accentrare le informazioni di vigilanza. Da qualche parte, nel sistema finanziario europeo, deve esserci qualcuno che abbia una mappa completa dei rischi di tutti gli operatori e di tutti i mercati, e che possa venire a sapere prontamente quel che non sa, tramite le articolazioni nazionali dell’architettura di vigilanza, senza che gli si possano opporre riserve, segreti e monopoli nazionali di informazioni confidenziali. La mancanza di fiducia reciproca fra gli operatori bancari e finanziari, il dubbio di ciascuno che altri nasconda bilanci infettati da attività tossiche e rischi eccessivi, sono al centro del meccanismo che ha visto congelarsi la circolazione di liquidità e la crisi diffondersi anche all’economia reale.

Il rimedio a un’esasperata carenza di fiducia è la trasparenza. Che sarà sempre parziale nei confronti del mercato, ma deve essere totale nei confronti dell’autorità di vigilanza, travalicando senza ostacoli i confini nazionali. Come si fa a nutrire fiducia in un sistema creditizio europeo dove non c’è nessuno che possa guardare dovunque, sommare e aggregare le informazioni sui singoli rischi come meglio crede per valutare il rischio complessivo del sistema? Se le banche e i mercati non sanno di essere sorvegliati nel loro insieme non possono che nutrire timori, ancorché mal giustificati, di contagi incontrollati. Gli sviluppi della crisi hanno mostrato che non bastano tavoli di cooperazione fra vigilanti nazionali, i quali tendono spesso a negarsi reciprocamente il trasferimento delle informazioni necessarie a valutare i rischi transnazionali.

Uno dei punti più qualificanti della riforma della vigilanza europea sarà dunque il grado di accentramento obbligatorio delle informazioni che implicherà. Poiché, come è ben noto in molti campi, l’informazione è potere, nella nuova architettura la misura dell’accentramento del flusso di informazioni sarà un indicatore cruciale dell’effettivo accentramento dei poteri.

Manuale comune
Un altro insegnamento della crisi è che la vigilanza sui rischi finanziari deve essere condotta con le stesse regole in tutto il sistema europeo. Se ogni autorità nazionale può fare a modo suo, avrà la tentazione di favorire i propri intermediari e i propri mercati con regole meno severe, protettive dalla concorrenza estera; inoltre, svilupperà tecniche diverse per fotografare e valutare i rischi. Con il risultato che il quadro d’insieme disponibile al centro per la vigilanza dell’intero sistema, risulterà disomogeneo e quasi illeggibile.

L’architettura di vigilanza da varare in autunno prevede autorità europee con il mandato esplicito di realizzare un “manuale comune” di regole per la vigilanza sui rischi e con il potere di controllarne l’effettiva applicazione in tutti gli Stati membri; alcune proposte in discussione prevedono anche interventi diretti delle autorità centrali su operatori nazionali. La questione è vedere quanti poteri effettivi conferirà a queste autorità europee il testo della riforma, cui si potrà arrivare solo con la co-decisione tra il Parlamento, che spinge per accentrare i poteri, e il Consiglio, che tende invece a mantenerli il più possibile decentrati.

Una vigilanza sistemica accentrata, l’obbligo di messa in comune delle informazioni sui rischi dei singoli operatori e mercati, autorità europee capaci di imporre l’applicazione di regole e criteri di vigilanza uniformi in tutti gli Stati membri: se, con il processo di riforma in discussione a Bruxelles, l’Ue saprà darsi tutto ciò in misura sufficiente entro l’anno, potremo dire di aver approfittato della crisi per rafforzare in maniera sostanziale i presidi contro l’instabilità finanziaria e, nel contempo, per migliorare l’intensità e la qualità dell’integrazione comunitaria, con riflessi politici che possono andare ben oltre la sfera delle banche e della finanza.

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Vedi anche:

M. Sarcinelli: La faticosa ricostruzione della finanza mondiale

P. Guerrieri: Europa in bilico tra ripresa e nuova crisi