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Politica estera europea

Parte con slancio il servizio diplomatico Ue

23 Ago 2010 - Giancarlo Chevallard - Giancarlo Chevallard

A fine luglio i ministri degli Esteri dell’Unione europea hanno approvato “la decisione che fissa l’organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l’azione esterna” (Seae, nell’acronimo italiano). La decisione prescrive con minuzia i vari elementi costitutivi del nuovo Servizio. La via è quindi libera per la sua messa in funzione, a cominciare dalla nomina di un Segretario Generale e dall’attribuzione di una dotazione finanziaria. È previsto che diventi operativo entro la fine dell’anno. Sarà ministero degli Esteri e, allo stesso tempo, embrione di ministero della Difesa, poiché le attuali strutture militari dell’Ue sono trasferite tali e quali al nuovo Servizio.

Big bang a fine anno
Fatto raro a Bruxelles, questa importante decisione è avvenuta celermente, in soli otto mesi dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Come ha notato Raffaello Matarazzo su questa rivista, Stati membri e istituzioni Ue (Parlamento europeo, Consiglio e Commissione) hanno saputo evitare logoranti contrapposizioni sulla collocazione istituzionale del Seae. Merito per questo iter senza scosse va riconosciuto alla tanto bistrattata Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza, Catherine Ashton, la cui proposta di decisione di fine marzo, che disegnava un ambizioso profilo del Seae per status, risorse e poteri, ha fornito la base per il testo finale.

Significativa anche la scelta dei tempi. La Ashton – e con lei gli Stati membri – hanno optato per il “big bang”: i massicci trasferimenti di personale e di funzioni dalle attuali istituzioni al nuovo Servizio saranno effettuate in blocco il 1° gennaio 2011, e non “a tappe” su più anni, come sostenevano autorevoli voci a Bruxelles. Il Seae sarà dunque pienamente funzionante fin dall’anno prossimo. Successive integrazioni di personale o aggiustamenti organizzativi potranno migliorarne ulteriormente le prestazioni.

Autonomia funzionale
Il Seae è “funzionalmente autonomo”. Distinto rispetto alle altre istituzioni dell’Unione, esso è responsabile solo nei confronti dell’Alto Rappresentante, da cui dipende. Quest’ultimo – non il Servizio – è sottoposto al controllo politico del Parlamento europeo. Esso non potrà quindi accettare istruzioni da altri soggetti. Coopererà con le diplomazie nazionali e con le altre istituzioni dell’Unione su un piede di parità, il che dovrebbe facilitarne l’affermazione come dinamico attore internazionale.

L’autonomia del Seae è poi garantita dal potere che gli è stato conferito di preparare e gestire il proprio bilancio di funzionamento. Un altro prezioso asset è la capacità giuridica che gli è stata attribuita: il Servizio potrà negoziare accordi (per esempio, con paesi terzi) o contratti (per il proprio funzionamento) in prima persona. La rappresentanza dell’Ue negli organismi internazionali ne sarà facilitata.

Personale e risorse
L’allegato alla decisione istitutiva del Seae elenca in dettaglio le entità della Commissione e del Consiglio che gli saranno trasferite in blocco. Essenzialmente si tratta delle strutture di gestione della Politica di sicurezza e difesa comune e di quelle per la gestione delle relazioni esterne delle due istituzioni, oltre alle 130 delegazioni della Commissione in paesi terzi o presso organismi internazionali. Vi si aggiungono altre strutture della Commissione relative alla cooperazione allo sviluppo.

Il Seae comincerà quindi ad operare, disponendo di imponenti risorse umane, di funzionamento e organizzative. Mancano dati ufficiali, ma gli osservatori hanno calcolato che l’organico iniziale sarà di circa 7.000 unità divise tra l’amministrazione centrale a Bruxelles e la fitta rete di ambasciate nel mondo. Un organico che non ha nulla da invidiare a quello del Dipartimento di Stato degli Stati Uniti ed è ben superiore a quello della Farnesina o dei ministeri degli Esteri dei maggiori paesi europei. A queste risorse si aggiungeranno quelle che si renderanno necessarie o saranno convenute in futuro nel quadro delle procedure di bilancio.

Occorre poi sottolineare il contributo di personale che sarà dato dalle diplomazie nazionali. Quando il Seae avrà raggiunto la piena capacità operativa, “almeno un terzo del suo staff” sarà rappresentato da personale dei servizi diplomatici degli Stati membri nominati come agenti temporanei per una durata di massima di otto anni e con statuto (remunerazione, diritti e obbligazioni, etc.) identico a quello dei funzionari in provenienza dalla funzione pubblica europea.

Questo massiccio innesto di diplomatici degli Stati membri, verosimilmente in posizioni dirigenziali, amplierà ulteriormente l’organico del Seae. Il punto cruciale è però un altro: quanto peseranno i vari interessi nazionali? C’è il rischio che ne vengano compromesse coesione e operatività del Seae? È un pericolo reale, anche se l’esperienza dimostra che non va esagerato. I diplomatici degli Stati membri, quando in passato prestati alle strutture dell’Unione, hanno dato prova di correttezza e lealtà europee, oltre che di una professionalità utile alla formazione del personale europeo. La scommessa è che l’esperienza di sempre più numerosi diplomatici nazionali nel Seae serva a sviluppare una cultura e uno spirito cooperativo a vantaggio dell’Ue. A giudicare dall’interesse manifestato da un buon numero di diplomatici, anche di rango, degli Stati membri, si direbbe che l’attrazione del nuovo Servizio è forte, tale da ridurre il rischio che eccessive interferenze nazionali ne annacquino il profilo trasnazionale.

Centralità istituzionale
Come previsto dal Trattato di Lisbona, compito primario del Seae è di assistere l’Alto rappresentante nell’adempimento del suo mandato, che è molto complesso e impegnativo. L’Alto rappresentante è infatti guida della politica estera e di sicurezza comune, Presidente del Consiglio “Affari Esteri” e vicepresidente della Commissione con responsabilità per le relazioni esterne. Secondo la decisione di fine luglio, il Seae assisterà anche il Presidente del Consiglio europeo (Van Rompuy) e della Commissione (Barroso) nell’esercizio delle loro funzioni nel campo delle relazioni esterne. Quali siano le funzioni precise di ciascuno di loro e dell’Alto Rappresentante è tutt’altro che chiaro (i prossimi vertici internazionali saranno occasione per fare chiarezza). La disposizione concernente il Seae è sufficientemente vaga da non creargli obbligazioni immediate nei confronti dei due presidenti, ma al contempo tale da rafforzarne la centralità istituzionale.

Sostanziali sono poi i poteri del Seae nel campo della gestione dei Fondi Ue per la cooperazione esterna, in particolare quelli per lo sviluppo, il vicinato e la promozione dei diritti dell’uomo. Si tratta di circa 12 miliardi di euro all’anno che, tradizionalmente gestiti dalla Commissione, possono rappresentare una leva essenziale di politica estera. In avvenire, il Seae avrà anche la responsabilità di preparare le decisioni della Commissione concernenti il ciclo di programmazione della spesa dei Fondi e sarà associato alla loro gestione. L’Alto Rappresentante e il Seae avranno invece la responsabilità delle azioni condotte con gli strumenti finanziari di carattere più politico, quali i fondi Pesc, l’osservazione elettorale e la comunicazione.

In conclusione, status, risorse e funzioni evidenziano che il Seae sarà creatura robusta. Potrà fare quanto è finora mancato all’Unione: elaborare strategie coerenti al servizio degli interessi europei, mettendole poi in opera con l’ausilio delle sue molteplici capacità di azione. Per popolazione, conoscenze, livelli di sviluppo e regimi politici l’Unione europea può essere uno dei più importanti attori sulla scena mondiale. Il Servizio europeo per l’azione esterna è strumento creato a tal fine. Niente più che uno strumento, però. Occorrerà la volontà e la capacità di sfruttarne al meglio le potenzialità.

Vedi anche:

R. Matarazzo Servizio diplomatico europeo ai nastri di partenza

M. Comelli e R. Matarazzo Parlamento europeo all’offensiva sulla politica estera