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Politica estera italiana

Ministero degli esteri, i nervi scoperti della riforma

6 Ago 2010 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

La riforma del ministero degli esteri prende corpo proprio mentre all’interno della struttura divampa la polemica – culminata nello sciopero dei diplomatici del 26 luglio, il primo dopo quasi trent’anni – sui tagli alle risorse. Il segretario generale della Farnesina, Giampiero Massolo, ha sollevato l’“allarme funzionamento” a causa di tagli giudicati “demotivanti per la struttura e per il personale”, mentre il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, incontrando a Roma gli ambasciatori in occasione della Conferenza annuale di fine luglio, ha sottolineato che i tagli, pur necessari, non devono “mortificare funzioni e strutture portanti” dello stato, come la diplomazia. A questo malessere si aggiungono le notizie poco confortanti che giungono sulle nomine del nuovo Servizio europeo di azione esterna (Seae): la diplomazia italiana corre il serio rischio di rimanere tagliata fuori sia dai vertici della nuova struttura che dalla guida delle più prestigiose delegazioni dell’Unione all’estero.

Nozze coi fichi secchi
Lo sciopero dei diplomatici era contro tre punti: l’ulteriore taglio “orizzontale” al bilancio del ministero degli esteri, che passerà dal già magro 0,27% del bilancio dello Stato nel 2009 a circa lo 0,25% di quest’anno – ben al di sotto dello standard europeo; l’introduzione delle cosiddette “promozioni bianche” (ovvero senza aumento di stipendio) per almeno due anni; l’obbligo di pensionamento a sessantacinque anni (queste ultime due misure riguardano, in realtà, tutto il pubblico impiego). Sebbene l’adesione allo sciopero oscilli tra il 22,19% calcolato dal Dipartimento della funzione pubblica e il 90% dichiarato dal Sndmae (il sindacato dei diplomatici), l’iniziativa ha destato scalpore e, almeno in parte, colpito nel segno, se è vero che sono in arrivo alcune concessioni contrattuali.

Ma rimane il problema delle risorse per la riforma: le spese di parte corrente assorbono ben il 99,7 % dello stanziamento pubblico per il ministero (circa due miliardi di euro), lasciando margini di manovra estremamente esigui per l’attuazione della nuova normativa, entrata ufficialmente in vigore a luglio.

Nuova catena gerarchica
Al di là degli aspetti economici, l’attuazione della riforma presenta nodi organizzativi di non facile soluzione. A partire, paradossalmente, dai rischi di appesantimento della struttura derivanti dagli sforzi di “semplificazione”. La riduzione delle direzioni generali (che passano da tredici a otto) rende infatti necessaria una riallocazione di personale e responsabilità, che deve ovviamente essere realizzata cercando di non mortificare professionalità e percorsi di carriera. Anche per questo, tra le figure dei direttori generali e quelle dei capi ufficio, la riforma ha introdotto le nuove figure dei vicedirettori/direttori centrali, che saranno venti e verranno nominati direttamente dal ministro. Della gestione delle risorse economiche rimarranno invece responsabili i direttori generali. Inoltre sono previsti venti vicari dei vicedirettori, che inevitabilmente tenderanno a creare un altro livello decisionale. Si rischia così uno svuotamento del ruolo dei capi ufficio, che oggi vantano invece un rapporto più diretto con i direttori generali, il che agevola il processo decisionale. Il risultato finale è che la catena di comando si allunga di due passaggi, rischiando di rendere più macchinosa e dispersiva la trasmissione delle informazioni/decisioni all’interno della struttura.

Nello stesso tempo la riduzione delle direzioni generali (che una larga maggioranza dei diplomatici vedeva con favore, almeno stando a un sondaggio interno dello scorso marzo), accresce i poteri sia del Segretario generale (Sg) (l’art. 6 della riforma elenca in modo molto dettagliato i suoi rinnovati poteri di coordinamento e controllo) sia del Consiglio di amministrazione, che oltre al Sg riunisce tutti i direttori generali. I critici della riforma hanno sottolineato il rischio di un’eccessiva “verticalizzazione” del sistema, cui potrebbe tuttavia non corrispondere una maggiore efficienza, a causa appunto dell’allungamento della catena gerarchica.

Sedi all’estero
Alcune preoccupazioni si registrano anche su un altro snodo chiave della riforma, quello delle sedi diplomatiche all’estero e delle nuove responsabilità finanziarie degli ambasciatori “manager”. È difficile infatti promuovere il “sistema paese” dovendo fare i conti con tagli così rilevanti delle risorse. La riforma del bilancio degli esteri, adottata parallelamente a quella della struttura, ha introdotto la possibilità per gli ambasciatori di ricorrere a sponsor esterni, ma non è facile per un’ambasciata individuare soggetti disposti a finanziare iniziative dell’Italia all’estero senza imporre condizionamenti. Per ovviare a questo rischio, la Farnesina ha approvato un regolamento attuativo della riforma estremamente rigoroso, con la conseguenza però di rendere molto complessa, per gli ambasciatori, la ricerca e selezione dei possibili sponsor.

Obiettivo non meno importante, e in cima alle priorità che hanno ispirato la riforma, è di accrescere il coordinamento dei troppi organismi italiani operanti all’estero, che agiscono spesso in modo tra loro incoerente. Oltre ai programmi del ministero per il Commercio con l’estero ci sono quelli di Ice e Sace, cui si aggiungono ben 145 sedi di regioni e enti locali. Un’enorme sovrapposizione di risorse umane e materiali che la nuova – e fondamentale nelle intenzioni degli ideatori – direzione generale per il “sistema Paese” dovrà cercare di razionalizzare, anche attraverso la valorizzazione della rete estera del Mae: oltre 300 tra ambasciate, consolati, istituti di cultura, unità tecniche locali per la cooperazione, cui la nuova dg dovrà fornire una “visione strategica complessiva”. Ma sarà estremamente arduo riuscire a farlo mentre si riduce il numero dei consolati (che diverranno 85-86, rispetto ai 116 originari, già scesi a 96) e si cerca di mantenere inalterato il livello di servizi (anche attraverso l’uso di internet e dei “consolati digitali”) alla comunità degli italiani all’estero (che conta circa cinque milioni di persone ed è una delle più numerose del mondo).

Sfida europea
Ma la strada si presenta tutta in salita anche per l’altro obiettivo chiave della riforma, quello del graduale adeguamento del sistema Mae alle esigenze del costruendo Servizio europeo per l’azione esterna (Seae) dell’Ue. La decisione istitutiva del Seae è stata adottata dal Consiglio dei ministri degli esteri dell’Ue il 26 luglio, e poiché lo si vuole far entrare in funzione entro il prossimo 1° dicembre, la definizione delle nomine interne è già in fase avanzata.

Le notizie, per il momento, non sono buone per l’Italia, che rischia di rimanere tagliata fuori dagli incarichi più importanti. Sembra infatti ormai certo che l’influente incarico di Segretario generale del Seae verrà ricoperto dall’attuale ambasciatore di Francia a Washington, Pierre Vimont, mentre i suoi due vice saranno un tedesco e un polacco. Anche tra le ventinove postazioni di capo delegazione dell’Ue nel mondo – che l’Alto Rappresentante Lady Ashton sta gradualmente assegnando – le più prestigiose rischiano di non essere appannaggio dell’Italia. A concorrere per i posti di capo delegazione per l’Italia ci sono nomi di primo piano come quello di Fernando Gentilini, ex rappresentante civile per la Nato in Afghanistan, e di Ettore Sequi, ex inviato speciale dell’Ue a Kabul.

Se le notizie sui negoziati per gli incarichi nel Seae dovessero essere confermate, il peso politico dell’Italia rischierebbe di subire un ridimensionamento, soprattutto rispetto ai principali partner europei. L’obiettivo fondamentale della riforma del ministero degli esteri appena entrata in vigore è di sintonizzare il sistema italiano con quello dei principali partner europei, per avvicinarsi ai loro standard di efficienza e capacità. Sia la portata dei tagli approvati dall’ultima finanziaria che le oggettive difficoltà di attuazione di una riforma a “costo zero” sollevano non pochi dubbi sulla raggiungibilità dell’obiettivo. Ma anche sulle effettive possibilità del Mae di continuare a promuovere efficacemente gli obiettivi politici e culturali dell’Italia nel mondo, come è riuscito a fare per molti anni, con importanti risultati per tutto il paese. Ancora una volta, la professionalità e il rigore dei diplomatici italiani dovranno cercare di sopperire alle gravi lacune “di sistema” che gravano sulle loro spalle. Ma, forse oggi più che in passato, è difficile dire se riusciranno a giocare con successo questa complessa partita.

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Vedi anche:

R. Matarazzo: Ministero degli esteri, cosa cambia con la Riforma

P. Ferrara: La diplomazia flessibile

E. Ciarlo: Farnesina, quale missione con la nuova riforma?