IAI
Trattato di Lisbona

I poteri dell’Ue sui dossier top secret

29 Lug 2010 - Emilio De Capitani - Emilio De Capitani

Il trattamento delle informazioni confidenziali e il regime del segreto di Stato sono materia di acceso dibattito tanto negli Usa quanto in Europa. La fuga dei documenti riservati sull’Afghanistan e, in genere, il fenomeno WikiLeaks ha di recente riproposto il problema all’attenzione dell’opinione pubblica. In questo contesto è importante fare luce sul modo in cui sono trattate le informazioni confidenziali dalle istituzioni dell’Unione europea, tenendo conto che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Carta dei Diritti fondamentali è divenuta vincolante quanto i trattati stessi.

Trasparenza e confidenzialità
Nel caso dell’Unione europea non si può tecnicamente parlare di “segreto di stato”, in quanto rimane un’organizzazione sovranazionale abilitata dai propri stati membri ad intervenire solo nelle materie e in vista degli obiettivi previsti dai trattati istitutivi. Resta il fatto che l’ordinamento dell’Unione copre ormai competenze estremamente estese e ha sviluppato una relazione così diretta tra istituzioni e cittadini europei che le esigenze di trasparenza e “political accountability” si pongono ormai in termini quanto meno analoghi a quelli di uno qualunque dei suoi stati membri.

Si potrebbe anzi sostenere che a livello europeo queste esigenze sono ancora più stringenti, poiché non incidono solo sugli atti delle istituzioni europee, ma su quelli degli stessi stati membri quando agiscono nel quadro e nell’interesse dell’Unione. Ora, la stessa informazione può avere un impatto sostanzialmente diverso a Bruxelles rispetto a Parigi o a Roma, ma l’interazione fra livello nazionale ed europeo è divenuta talmente stretta e quotidiana che diventa sempre più difficile far convivere trattamenti differenti a livello nazionale ed europeo.

In teoria “…nessuno Stato membro è tenuto a fornire informazioni la cui divulgazione sia dallo stesso considerata contraria agli interessi essenziali della propria sicurezza” (art. 346 del Tfue già art. 296 del Tce), ma nella realtà dei fatti questa riserva è quasi impossibile da sollevare, pena il rischio di essere accusati dagli altri stati membri o dalle stesse istituzioni di violare il principio di leale cooperazione (art. 4 Tue) a sua volta pilastro dell’ordinamento europeo.

Finché i lavori delle istituzioni europee sono stati considerati confidenziali, era minimo il rischio di fughe di notizie e di un conseguente impatto indesiderato a livello nazionale nella fase preparatoria delle misure europee. I problemi legati a una diversa percezione della trasparenza/segreto sono invece emersi, paradossalmente, con il processo di democratizzazione delle istituzioni europee che ha accompagnato l’allargamento delle competenze: il Trattato di Maastricht e, soprattutto, quello di Amsterdam hanno riconosciuto l’accesso ai documenti di Parlamento, Consiglio e Commissione (art. 255 Tce) come un diritto fondamentale dei cittadini europei (e dei legalmente residenti).

Diritto fondamentale
In teoria un diritto fondamentale non potrebbe essere limitato che per legge, ma le norme applicative dell’art. 255 – il Regolamento CE 1049/01 – sono ben lontane dal definire un regime coerente di questa delicata materia. Per ottenere un tale risultato bisognava infatti non solo operare una rivoluzione copernicana nel modo di funzionamento del Consiglio, ma anche mediare tra due culture giuridiche differenti che separavano (e separano tuttora) alcuni paesi: quelli del nord Europa, più favorevoli alle esigenze della trasparenza, e alcuni paesi del sud che privilegiano invece l’efficienza del processo decisionale.

Il Regolamento 1049/01 contiene, in effetti, due diversi regimi: uno generale e uno specifico. Il regime generale fa della trasparenza e del diritto di accesso la regola, alla quale possono essere apportate solo le restrizioni previste per legge (riprese all’art. 4), e prende in considerazione la “classificazione” definita da un altro “autore” (sia esso un’altra istituzione, un privato, uno stato membro o uno stato terzo) solo quando questa sia conforme alle restrizioni previste dall’articolo 4.

La ratio della soppressione della “regola dell’autore”, come confermato anche successivamente dalla Corte, è evidentemente quella di evitare che alle eccezioni previste per legge se ne possano aggiungere altre che avrebbero per effetto di rendere aleatoria (e quindi incompatibile con il principio della certezza del diritto) la risposta da dare al cittadino europeo che richiede l’accesso a un documento o a una informazione.

Il regime specifico, previsto dall’art. 9 del Regolamento, si applica ai cosiddetti “documenti sensibili” definiti come “…quei documenti provenienti dalle istituzioni o dalle agenzie da loro istituite, da Stati membri, paesi terzi o organismi internazionali, classificati come “CONFIDENTIAL”, “SECRET” e” TOP SECRET” in virtù delle disposizioni dell’istituzione interessata che proteggono interessi essenziali dell’Unione europea o di uno o più Stati membri nei settori di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a),) e in particolare, negli ambiti della sicurezza pubblica, della difesa e delle questioni militari“.

Il regime dell’art. 9 è evidentemente una “lex specialis” applicabile solo nel settore delle relazioni estere e di difesa (il vecchio “secondo pilastro”), ma è anche un regime incompleto perché il Regolamento 1049/01 non specifica (come vorrebbe l’art. 255 Tce oggi sostituito dall’art. 15 Tfue) i principi generali per procedere alla classificazione dei documenti “sensibili”. Al contrario, il legislatore, abdicando alla propria funzione attribuisce ai regolamenti interni delle istituzioni la definizione delle regole relative, quasi si trattasse solo di aspetti “organizzativi”.

Standard Nato
Nel 2001 la giustificazione ufficiale del ricorso a questa “scorciatoia” fu l’approssimarsi della scadenza fissata dal Trattato per l’adozione del regolamento. La ragione vera fu l’impossibilità di raggiungere un accordo tra Parlamento europeo e Consiglio sull’adozione formale a livello europeo degli standard Nato.

Grazie tuttavia all’art. 9 e al suo rinvio ai regolamenti interni delle istituzioni, quanto non era potuto entrare dalla porta rientrava dalla finestra: ancor prima della pubblicazione del Regolamento 1049/01 il Consiglio e la Commissione riprendevano nei regolamenti di sicurezza interni pari pari gli standard Nato, ivi compresa la disposizione che richiede il consenso dell’autore per la declassificazione di un documento “sensibile”.

In questo modo non solo gli standard Nato sono divenuti di fatto gli standard di riferimento per le informazioni classificate Ue seppure (per ora) limitate alle politiche esterne e di difesa, ma si è ricostruito di fatto in questo campo, sia per i cittadini sia per istituzioni come il Parlamento europeo o la Corte di Giustizia, il regime pre-Maastricht.

Anche se sul piano formale si può continuare a invocare il “diritto” all’accesso alle informazioni classificate, le istituzioni detentrici hanno gioco facile a rifiutarlo invocando la non compatibilità con gli standard Nato dei regolamenti di sicurezza interni o più facilmente opponendo il rifiuto del paese terzo autore (o co-autore) del documento classificato.

Così, sulla base di un regime giuridicamente traballante, il Consiglio, la Commissione e recentemente anche agenzie quali Europol, Eurojust o Frontex (quindi anche al di fuori del cosiddetto “secondo pilastro”) hanno concluso, negoziando a nome dell’ “Unione europea”, accordi con paesi terzi e organizzazioni internazionali che li autorizzano a opporsi all’accesso ai documenti classificati da parte dei cittadini europei e dello stesso Parlamento europeo o Corte di Giustizia.

Democrazia rappresentativa
Ci si può quindi legittimamente chiedere quanto, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, questa situazione sia compatibile con un ordinamento europeo che si vuole fondato sul principio della democrazia rappresentativa e sui diritti fondamentali e di cittadinanza. La questione diviene poi ancora più urgente con il passaggio al regime legislativo ordinario e al (quasi) pieno controllo della Corte, di settori sensibili come quelli della cooperazione di polizia, della sicurezza interna o della stessa “intelligence” (che ricorrono ovviamente sempre più spesso a documenti classificati).

Va da sé che, in assenza di un quadro legislativo più solido, i rischi di abusi o di “policy laundering” aumentano, poiché diventa possibile sfuggire tanto al controllo del Parlamento europeo (quando vi sia il veto di un paese terzo) quanto a quello degli stessi parlamenti nazionali, invocando il segreto … europeo (che sul piano nazionale equivale al “segreto” posto da un paese terzo). Verrebbe quindi a indebolirsi nel settore delle politiche di sicurezza e difesa (ex “secondo pilastro”) il sistema di contrappesi che dovrebbe caratterizzare ogni sistema democratico e si rischierebbe di creare in sede Ue un “executive privilege” che neppure il Presidente degli Stati Uniti si sognerebbe di avere.

In questa prospettiva gli accordi interistituzionali che si stanno negoziando, così come le dichiarazioni che accompagneranno la decisione che istituisce il nuovo Servizio europeo di azione esterna, sono solo dei primi passi in direzione del controllo democratico e della cooperazione leale fra istituzioni. Una soluzione definitiva sarà però possibile solo a livello legislativo, correggendo le incongruenze e colmando i limiti del Regolamento 1049/01 anche con la definizione di una disciplina europea in materia di Segreto di Stato. In caso contrario, se si seguiranno soluzioni giuridicamente confuse, diventerà inevitabile l’ennesimo intervento chiarificatore della Corte di giustizia.

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Vedi anche:

R. Matarazzo: Servizio diplomatico europeo ai nastri di partenza