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Trattato di Lisbona

Servizio diplomatico europeo ai nastri di partenza

27 Giu 2010 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

Lady Ashton è riuscita a superare quasi indenne l’ultimo ostacolo sulla strada del nuovo Servizio diplomatico europeo (Seae), che entrerà in funzione con ogni probabilità subito dopo l’estate. L’accordo recentemente raggiunto tra l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dell’Ue (AR) e il Parlamento europeo (Pe) sull’organizzazione e il funzionamento del Seae, salvaguarda i punti di fondo del compromesso che era stato sottoscritto a fine aprile con gli Stati membri, anche se riconosce al Pe un maggior ruolo di controllo sulla politica estera e sull’azione esterna dell’Ue.

Banco di prova
Il Seae è l’anello centrale del nuovo sistema di politica estera europea previsto dal Trattato di Lisbona. Per la sua completa entrata a regime ci vorrà ancora molto tempo, forse l’intera legislatura europea attuale. Sarà uno dei principali banchi di prova dell’attuazione del nuovo trattato.

Quando Lady Ashton aveva presentato la prima proposta sul Seae, a fine marzo, il Parlamento aveva immediatamente sollevato, per voce unanime dei tre principali gruppi parlamentari (Ppe, Asde e Alde, pur se con vari dissensi), una serie di obiezioni all’impianto del progetto. Al centro dello scontro è stata la natura e la collocazione istituzionale del nuovo Servizio. Il Parlamento si è fino all’ultimo opposto all’idea, che alla fine è invece prevalsa, che il Seae dovesse essere un servizio sui generis, autonomo sia dalla Commissione che dal Segretariato del Consiglio, pur essendo a questi strettamente collegato.

Per il Pe, il Seae doveva essere invece inserito all’interno della struttura della Commissione, sia dal punto di vista amministrativo che di bilancio. Secondo il Pe questa soluzione avrebbe infatti garantito alla Commissione di continuare ad esercitare un controllo diretto sulla programmazione degli strumenti finanziari dell’azione esterna (che rientrerà tra le competenza del Servizio) e sulle delegazioni dell’Unione all’estero, garantendo un più efficace coordinamento e salvaguardando la dimensione “comunitaria” dell’azione esterna.

Ma nel Seae rientreranno anche le strutture che presiedono al funzionamento della Politica estera e di sicurezza Comune (Pesc) e della Politica di sicurezza e di difesa comune (Psdc), la cui gestione ha un carattere strettamente intergovernativo, e questo rendeva la proposta del Pe particolarmente indigeribile non solo per gli Stati membri, ma anche per la stessa AR. L’inserimento del Seae nella Commissione avrebbe implicato, per altro, anche una forzatura rispetto al Trattato di Lisbona, che contiene specifiche limitazioni a possibili interpretazioni “evolutive” in ambito Pesc e Psdc, come chiaramente indicato anche nelle dichiarazioni 13 e 14 sulla politica estera allegate al Trattato.

Aiuti allo sviluppo
Il compromesso raggiunto con il Parlamento al termine di un braccio di ferro durato vari mesi, mantiene l’autonomia amministrativa e di bilancio del Servizio, pur prevedendo un leggero spostamento (rispetto al testo di aprile) degli equilibri complessivi del Seae a favore della Commissione. Sul controllo degli strumenti finanziari dell’azione esterna, e in particolare di quelli per gli aiuti allo sviluppo,si è registrato lo scontro più aspro. La gestione dei programmi per l’azione esterna dell’Ue rimarrà sotto la diretta responsabilità della Commissione, mentre al Seae farà capo la loro programmazione strategica. All’AR l’ambizioso compito di garantire il coordinamento e l’armonizzazione complessiva della struttura.

Nel caso dei fondi per gli aiuti allo sviluppo (il cespite più ricco del bilancio dell’azione esterna, ammontando a circa sei miliardi di euro all’anno), la responsabilità non solo della gestione, ma anche della programmazione continuerà a rimanere tuttavia nelle mani del Commissario competente, il lettone Andris Piebalgs (e che siede anche, a nome del collegio, nel Consiglio affari esteri presieduto dalla Ashton), che insieme all’AR sottoporrà le decisioni al collegio dei commissari. Il Parlamento l’ha inoltre spuntata sull’introduzione di una quota minima (60%) di funzionari del Seae che dovrà provenire dai ranghi delle istituzioni comunitarie.

Per limitare i poteri del Segretario generale “esecutivo” che sarà, sotto l’autorità dell’AR, a capo del Seae (il nome più accreditato continua a essere quello del dell’ambasciatore di Francia a Washington, Pierre Vimont) il Parlamento ha ottenuto la creazione della figura di un direttore generale responsabile del bilancio e dell’amministrazione del Servizio che, con ogni probabilità, proverrà dai ranghi della Commissione. I nomi degli italiani più accreditati per questo o per altri incarichi di primo livello sono quelli di Stefano Sannino, attuale direttore generale aggiunto della Dg Relex e di Stefano Manservisi, direttore generale allo Sviluppo e alle relazioni con i paesi Acp, entrambi nella Commissione, anche se il primo è diplomatico di carriera, fatto non secondario per le delicate trattative dei prossimi mesi.

Trasparenza e ambizione
Poiché il Parlamento ha puntato, tramite il negoziato sul Seae, ad accrescere il suo controllo complessivo sulla politica estera dell’Ue (sulla base dell’ambizioso modello del Congresso americano), il successo più importante riguarda probabilmente gli accresciuti poteri che avrà sia sul bilancio dell’azione esterna che su quello della Pesc. Oltre, comunque, all’importante voce in capitolo su ampia parte delle finanze del Servizio. L’AR sarà poi tenuto a informare per tempo il Parlamento su tutte le principali decisioni strategiche e politiche che adotterà, in ossequio all’art. 36 del Tue, e alcuni parlamentari potranno, su richiesta del presidente della Commissione esteri, avere accesso a informazioni confidenziali e a documenti classificati sulle missioni civili e militari dell’Ue. Obiettivo anche quest’ultimo inseguito da molti anni.

I capi delle delegazioni dell’Unione freschi di nomina verranno inoltre auditi dal Pe prima di assumere il loro incarico nelle sedi strategicamente più importanti e, insieme ai capi delle missioni Psdc e a funzionari di alto livello del Seae dovranno presentare costanti rapporti al Parlamento. Nel caso in cui l’AR non fosse nelle condizioni di intervenire in una plenaria del Pe, potrà essere sostituita solo o da un Commissario competente o, per questioni riguardanti la Pesc, dal ministro degli esteri del paese che detiene la presidenza di turno. Questo complesso di impegni dell’AR è contenuto in un’apposita dichiarazione dell’AR sul controllo e la trasparenza dell’azione esterna, che verrà allegata alla decisione istitutiva del Seae che il Consiglio adotterà ufficialmente a luglio, dopo il parere dell’Assemblea di Strasburgo.

Non è affatto scontato che il complesso meccanismo messo in piedi a Bruxelles riesca nell’obiettivo di rendere la proiezione esterna dell’Ue più coerente e efficace. Anzi, a Bruxelles e nelle capitali sono in molti a scommettere sul suo fallimento. Ma in molti casi sono gli stessi che alla vigilia dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona presagivano l’imminente avvio di una confusa guerra di potere tra le nuove figure istituzionali dell’Ue, destinata a paralizzare definitivamente l’Unione. Si trattava di una previsione naufragata davanti all’intelligente sforzo unitario condotto dalle principali cariche istituzionali europee per affrontare la crisi economica. Cui, purtroppo, continua troppo spesso a corrispondere un atteggiamento degli stati membri grettamente arroccato nella difesa dei propri fortini assediati. Le nuove istituzioni create dal Trattato di Lisbona hanno in sé tutte le potenzialità per poter far compiere all’azione esterna dell’Unione un passo avanti, compatibilmente con il difficilissimo contesto internazionale.

Il Seae è l’anello centrale del nuovo “sistema” di politica estera europea configurato dal nuovo Trattato e sarà il più importante banco di prova del suo successo. Quello che conta è che il nuovo Servizio aiuti l’AR a coordinare meglio le scelte di politica estera compiute in un contesto intergovernativo, con le politiche e gli strumenti finanziari gestiti dalla Commissione. Con l’obiettivo non ancora di avere una politica estera unica dell’Ue, ma una politica estera in grado di utilizzare tutti propri strumenti in maniera più efficace e coerente.

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Vedi anche:

M. Comelli, R. Matarazzo: La coerenza della politica estera europea alla prova: il nuovo Servizio europeo per l’azione esterna

M. Comelli e R. Matarazzo: Parlamento europeo all’offensiva sulla politica estera

R. Matarazzo: Braccio di ferro sul servizio diplomatico europeo