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Trattato di Lisbona

Braccio di ferro sul servizio diplomatico europeo

26 Mar 2010 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

La diplomazia europea prende forma. Nel progetto che Lady Ashton ha presentato il 25 marzo al Consiglio europeo, il Servizio europeo di azione esterna (Seae) è modellato a immagine e somiglianza di molti ministeri degli esteri nazionali: avrà un potente segretario generale coadiuvato da due vice, diverse direzioni generali e dei desk sia geografici che tematici. La proposta è stata accolta molto freddamente dal Parlamento europeo, le cui istanze sembrano essere state poco ascoltate dalla Ashton, ed è maturata in un clima di scontro inter-istituzionale, anche perché il Seae è una delle novità più importanti previste dal Trattato di Lisbona.

Su organigramma e competenze del nuovo Servizio, criteri di reclutamento del personale e definizione del bilancio è battaglia aperta tra i tre attori da cui verranno distaccati i nuovi funzionari del Seae: da un lato la Commissione, che non vuole rinunciare a una parte delle competenze e degli strumenti finanziari (soprattutto in materia di aiuto allo sviluppo, che ammonta a sei miliardi di euro l’anno) con i quali fino ad oggi ha gestito l’azione esterna dell’Ue; dall’altra il Consiglio e gli Stati membri, che spingono per il trasferimento al Seae di diverse funzioni della Commissione. Una contesa nella quale la Ashton, che sulla politica estera prende direttive dal Consiglio ma è anche vicepresidente della Commissione, sta faticosamente cercando di non rimanere intrappolata, svolgendo un ruolo di mediazione tanto delicato quanto complesso.

Struttura e organigramma
Missione del nuovo Servizio, secondo il trattato di Lisbona, è di affiancare l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dell’Ue (AR) – ma anche il Presidente del Consiglio europeo e quello della Commissione – nello sforzo di razionalizzazione della politica estera europea attraverso un più efficace coordinamento delle politiche e degli strumenti per la proiezione dell’Ue sulla scena mondiale.

Dal punto di vista organizzativo, il Seae dipenderà direttamente dall’Alto Rappresentante, che ne dovrà rendere conto sia davanti al Consiglio che al Parlamento. Una volta a pieno regime, il Servizio sarà composto per almeno un terzo da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali e per il resto da personale proveniente sia dal Segretariato Generale del Consiglio che dalla Commissione (in larga parte dalla DG per le relazioni esterne). In ogni caso, i funzionari del Seae avranno uno status unico, che sarà deciso, previa consultazione del Parlamento (sarà consultato anche il sindacato della funzione pubblica dell’Ue). Il numero complessivo dei funzionari dovrebbe aggirarsi, almeno in una prima fase, intorno alle 3.000 unità.

Secondo la proposta della Ashton, il Servizio dovrebbe inoltre essere dotato di un potente segretario generale responsabile della gestione quotidiana del servizio e di due vicesegretari generali. Su questo aspetto si sono incentrate le critiche di molti parlamentari europei, che vorrebbero un segretario generale meno potente e i due vice nominati attraverso un maggiore coinvolgimento del Parlamento. Il centro di coordinamento dell’intelligence (Sitcen), dovrebbe far capo al segretario generale, come anche la direzione generale responsabile delle delegazioni esterne e del bilancio. Delle altre direzioni generali, una dovrebbe avere una proiezione più globale (diritti umani, non proliferazione, rapporti con l’Onu) e occuparsi del crisis management, mentre le altre quattro dovrebbero occuparsi di aree o paesi specifici. Sotto la DG che si occuperà delle questioni globali rientrerebbero anche le questioni relative alla Politica di sicurezza e difesa comune (Psdc, secondo la nuova denominazione introdotta con il trattato di Lisbona) e le strutture di pianificazione civile e militare (Military Staff, Crisis Management Planning Directorate, Civilian Planning and Conduct Capability). Nelle DG affari regionali confluirebbero invece gli attuali regional desks, ovvero quasi tutta l’attuale DG Relex della Commissione e parte del personale proveniente dalle diplomazie nazionali. In ossequio al principio della “non duplicazione”, su cui c’è ampio consenso, l’obiettivo dichiarato è di evitare sovrapposizioni tra i compiti del Seae e quelli della Commissione e del Consiglio.

Per cercare di assolvere i molteplici incarichi che il Trattato le attribuisce, Lady Ashton sta anche pensando di nominare suoi inviati speciali. Anche se su questo aspetto la proposta è meno dettagliata, gli inviati potrebbero essere scelti sia tra i direttori generali, sia tra i commissari all’allargamento, allo sviluppo e agli aiuti umanitari, che il Trattato già prevede debbano coordinarsi con l’AR. La proposta non specifica se anche i ministri degli esteri dei 27 paesi dell’Ue potranno essere nominati rappresentanti speciali. Questi ultimi, dopo l’entrata in vigore del nuovo Trattato, lamentano di aver perso potere: il Consiglio Affari esteri ormai è infatti presieduto dall’AR (anziché, come in passato, dal ministro degli esteri della presidenza semestrale) e da un po’ i capi delle diplomazie nazionali non partecipano neanche più alle riunioni del Consiglio europeo.

La proposta della Ashton specifica che del Servizio faranno inoltre parte le 136 delegazioni dell’Ue all’estero, che comprenderanno tuttavia anche personale della Commissione che non entrerà a far parte del Seae, ma che sarà incaricato dell’attuazione delle politiche, come il commercio o l’allargamento (e relativi fondi), di cui la Commissione rimarrà responsabile. Ad esempio, il capo della delegazione Ue in Turchia riceverà direttive sui rapporti bilaterali dall’AR, mentre sull’allargamento riceverà istruzioni dal commissario competente. In un sistema così complesso e un po’ barocco, un coordinamento scarso o inefficace potrebbe indebolire determinare pericolosi effetti boomerang.

Reclutamento
Per la selezione del personale del Servizio ci si baserà su criteri meritocratici, ma è previsto che si tenga anche conto della necessità di assicurare un equilibrio geografico – fra i vari paesi – e, “tendenzialmente”, anche di genere. Nel Servizio potranno lavorare esperti esterni, anche se in un numero e per periodi di tempo limitati. Il principio della rotazione tra le diverse funzioni verrà applicato sia all’interno del quartier generale del Seae, a Bruxelles, sia tra questo e le delegazioni.

Anche se i meccanismi di reclutamento non sono stati ancora precisati, il personale proveniente dagli Stati membri verrà probabilmente selezionato dalle rispettive diplomazie nazionali per poi passare al vaglio di una commissione mista a livello europeo. Quanto alle assunzioni, la proposta specifica invece che faranno capo all’Alto Rappresentante. Tutti saranno inquadrati come agents temporaires (non come Esperti nazionali distaccati – End). Tuttavia, almeno all’inizio, molte delle nuove posizioni del Seae coincideranno con quelle attuali della DG Relex della Commissione. Non è quindi chiaro come verranno assegnati i nuovi incarichi: come è immaginabile, molti funzionari della Commissione si oppongono ad essere sostituiti da personale proveniente dal Consiglio o dagli Stati membri. Per risolvere questo problema sono state avanzate varie proposte. A un estremo c’è chi suggerisce l’azzeramento di tutte le posizioni e la nomina dei nuovi responsabili tramite una competizione aperta; all’altro estremo chi invece vorrebbe che le nuove posizioni all’interno del Seae vadano ai funzionari della DG Relex che oggi si occupano delle relative materie. A prevalere sarà probabilmente una soluzione intermedia, con una buona quota di posizioni dell’ex DG Relex rimesse in ballo, e altre che rimarranno, almeno nella fase iniziale, ai funzionari della Commissione.

Nell’aspra battaglia inter-istituzionale e tra diplomazie europee che si sta consumando a Bruxelles, la diplomazia italiana fa la sua parte cercando di arginare il protagonismo dei soliti britannici, francesi e tedeschi. Anche se non è ancora definito il numero dei funzionari del Servizio quando sarà a pieno regime, il ministero degli Esteri ha già concluso un accordo con quello dell’Economia che prevede nei prossimi cinque anni concorsi per l’assunzione di 35 nuovi diplomatici, invece dei 25 del passato: parte dei nuovi assunti andrà a sostituire il personale che verrà gradualmente distaccato a Bruxelles.

Strumenti e competenze
D’ora in avanti Lady Ashton sarà dunque impegnata in una intensa campagna per la conquista del più ampio consenso possibile sulla sua proposta: entro fine aprile – scadenza che però molto difficilmente verrà rispettata – il Consiglio dovrebbe assumere, “previa consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione” (Art. 27.3 del Tue) la Decisione formale che darà avvio alla vera e propria costituzione del Servizio. Se in questa prima fase il ruolo del Parlamento europeo sarà meramente consultivo, esso diverrà determinante nel passaggio successivo: l’approvazione del regolamento finanziario e dello statuto dei funzionari del Seae. Anche per questo la Ashton non potrà sottovalutare le molteplici istanze che già si stanno manifestando in Parlamento, a partire dalle proteste dei rappresentanti dei paesi più piccoli, che si sentono esclusi dal dibattito sulla formazione del Servizio.

Ampio consenso sembra esistere sul fatto che la politica commerciale, la cooperazione allo sviluppo, gli aiuti umanitari e la politica di allargamento rimangano di competenza della Commissione. Gli strumenti della politica estera e di sicurezza comune (Pesc) e della politica di sicurezza e difesa comune (Psdc) verranno invece gestiti, come si è detto, dal Seae.

Ma è sugli aiuti allo sviluppo che si incentra lo scontro più aspro. La proposta prevede che al Servizio facciano capo le prime tre fasi, più strategiche, della programmazione degli aiuti, mentre la Commissione rimarrebbe responsabile della parte più esecutiva. La proposta chiarisce comunque che il Seae dovrà assicurare la coerenza tra le priorità generali della politica estera dell’Ue e quelle nella politica di sviluppo, tenendo conto delle competenze della Commissione sul campo; dovrà infine essere garantita maggiore trasparenza normativa e finanziaria nella fase di attuazione dei progetti.

Pur tra molte tensioni e rivalità, il nuovo Servizio diplomatico europeo inizia dunque ad assumere una forma che ricorda, a livello embrionale, quella di un vero e proprio ministero degli Esteri o della Difesa dell’Ue. Ma i rischi di sovrapposizione o competizione interna possono ancora compromettere la sua missione principale, quella di accrescere la coerenza e l’efficacia della politica estera europea. Nei prossimi mesi sapremo se le leadership europee saranno state all’altezza della sfida, che è indubbiamente una delle più impegnative poste dall’attuazione del Trattato di Lisbona.

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Vedi anche:

Testo della proposta di organizzazione e funzionamento del nuovo Servizio di Azione esterna dell’Unione europea presentata il 25 marzo 2010 al Consiglio europeo da Lady Ashton

A. Missiroli: La marcia a tappe verso il servizio diplomatico dell’Ue

M. Comelli: Le potenzialità della politica estera europea con il Trattato di Lisbona

R. Matarazzo: L’eroica missione del nuovo ministro degli esteri dell’Ue