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Politica estera italiana

Farnesina, quale missione con la nuova riforma?

11 Feb 2010 - Emilio Ciarlo - Emilio Ciarlo

La proposta di riorganizzazione del Ministero degli Affari esteri, approvata in dicembre dal Consiglio dei ministri e prossimamente al vaglio delle Commissioni parlamentari, è l’occasione per un confronto su strumenti, risorse e ambizioni della politica estera italiana. In questi anni diversi paesi europei hanno apportato piccoli e grandi aggiustamenti all’organizzazione dei loro ministeri degli Esteri così come alle loro reti diplomatiche e, dopo l’approvazione del Trattato di Lisbona, tutti dovranno confrontarsi con il varo del nuovo Servizio di azione esterna dell’Ue, primo nucleo di una diplomazia europea che potrà contare su sedi e personali in giro per il mondo.

Crisi d’identità
II ministeri degli Esteri stanno vivendo, in Europa e nel mondo, una crisi di identità. Si assiste a una loro progressiva marginalizzazione a favore del crescente protagonismo dei capi di Governo, mentre aumenta il peso della “diplomazia economica” delle grandi multinazionali e delle stesse grandi aziende pubbliche (si veda l’articolo di Mark Malloch-Brown sul Financial Times del 13 gennaio). In Italia questa tendenza è accentuata da alcune specificità nazionali.

Si pensi all’ampio spazio che il Ministero delle Finanze (Mef) è riuscito a ritagliarsi grazie al controllo di risorse economiche, contributi e partecipazioni a fondi, banche e organizzazioni internazionali (il 70% delle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo). Si tratta di un ruolo che si è ulteriormente rafforzato a seguito della crisi finanziaria globale.

Al ruolo del Mef occorre aggiungere la miriade di iniziative e progetti, finanziati e coordinati da diversi ministeri (della Cultura, dell’Ambiente o della Sanità) e soprattutto dalle regioni e dagli enti locali, tutti svolti in un regime di sostanziale autonomia. E a questa sfida della “partecipazione plurale” all’azione esterna dello Stato, spesso simile a un confuso arrembaggio, il Ministero degli Esteri in questi anni ha faticato a reagire.

Da una parte il mondo politico non sembra avere una chiara visione del ruolo della Farnesina nel nuovo scenario interno e internazionale, dall’altra continua a tagliare un bilancio già magro (lo 0,4% dell’intero bilancio statale, ben al di sotto degli standard europei), riducendo il personale e rendendo così difficile il funzionamento della macchina amministrativa.

Razionalizzazione o ridimensionamento?
È in questa cornice che la bozza di riforma del ministero degli Esteri deve essere analizzata. Alcune scelte di fondo, come l’abbandono del modello fondato sulle direzioni geografiche paritetiche, o l’idea di riportare nella Direzione per l’Unione europea anche i rapporti bilaterali con i paesi membri e candidati (innanzitutto i Balcani) sono condivisibili, come hanno sottolineato anche Marta Dassù e Stefano Silvestri in un articolo sul Corriere della Sera del 3 febbraio.

Altri aspetti risultano invece più problematici. La scelta di costituire due grandi Direzioni tematiche (quella per gli Affari politici, di importanza leggermente prevalente, e quella per la Mondializzazione e le questioni globali) appare giusta. Meno condivisibile è invece la suddivisione e l’attribuzione dei singoli paesi all’una o all’altra sulla base di criteri discutibili, fondati su elementi contingenti (come la persistenza di situazioni di crisi) e con esiti un po’ paradossali (perché nella DG più importante, quella politica, non ci sono Cina e Brasile e ci sono Ucraina e Bielorussia?). Si tratta di una scelta che potrebbe minare la “primazia” della DG Affari politici, che appare invece necessaria per il coordinamento e l’indirizzo generale.

Forse si potrebbe pensare di ricondurre tutte le Direzioni geografiche in una sola DG (come al Quay d’Orsay o al Foreign Office) facilitando il coordinamento tra gli uffici. Oppure prevedere, come nel modello esistente prima della riforma Vattani del 2000, uffici speculari e sinergici nelle due grandi Direzioni politica ed economica.

Merita qualche riflessione anche la decisione di spacchettare le competenze dell’attuale Direzione economica in favore della nuova Direzione Generale per la “Promozione del Sistema Paese”. Chi tratterà i dossier economici in sede internazionale (istituzioni finanziarie internazionali, Nazioni Unite, Ocse etc.) potrebbe non avere poi competenza nei rapporti con il nostro sistema istituzionale di promozione economica (Sace, Ice, Simest, Camere di commercio etc.), pur trattandosi di questioni fra loro connesse.

Qualche riserva solleva anche l’assorbimento, sempre nella nuova Direzione Sistema Paese, delle competenze della Direzione generale cultura. C’è il rischio che la promozione culturale venga interpretata in funzione servente e “strumentale” alle attività di promozione commerciale, affidando alla medesima DG, accanto alla cura degli Istituti di cultura all’estero e alla diffusione della lingua italiana l’assistenza alle fiere commerciali e all’esportazione degli armamenti.

Infine, la struttura organizzativa che si va a creare, senza opportuni aggiustamenti, potrebbe finire per verticalizzare e accentrare le decisioni nelle otto super direzioni e nella Segreteria generale, rendendo più complesso il coordinamento tra le Direzioni stesse e allungando la catena gerarchica tra i singoli uffici e la Segreteria generale.

Cosa manca
La domanda principale da porsi è, però, se il provvedimento di riforma riesca o voglia restituire un indirizzo coerente e unitario alla politica estera italiana attribuendone la responsabilità principale alla Farnesina. Oppure se, sotto la pressione dei tagli di bilancio e delle esigenze di semplificazione amministrativa, ci si accontenti di ridimensionare corpo, ruolo e ambizioni del ministero, magari per riservargli una futura funzione “ancillare” alla Presidenza del Consiglio.

In questo senso, non appare chiara la nuova missione che la riforma attribuirebbe alla Farnesina. Non si comprende, ad esempio, se la divisione nelle due DG tematiche, organizzate nel modo in cui abbiamo detto, preluda a un definitivo “ridimensionamento” delle strutture della politica estera italiana, tradizionalmente in bilico tra una vocazione universalista – per storia, diffusione delle comunità italiane all’estero, rilevanza della nostra cultura, attivismo dei nostri imprenditori – e il ridotto peso demografico ed economico del Paese.

Né risulta chiaro come si vogliano risolvere i problemi di coordinamento dell’immagine e della proiezione internazionale dell’Italia, che sono non tanto interni alla Farnesina, quanto di coerenza tra ministeri ed altri enti di promozione, pubblici e privati.

Nel testo della riforma non si intravede un riequilibrio del rapporto con il Ministero delle Finanze, né tantomeno un ”partenariato” con il Mef; non viene prefigurata l’istituzione o il rafforzamento di organi interministeriali permanenti, come il Consiglio dell’azione esterna o il Consiglio interministeriale proposto, ad esempio, in Francia dal Libro Bianco consegnato a Kouchner. Non si pensa a forme di coordinamento con regioni ed enti locali, né al rilancio di figure come quella dei consiglieri diplomatici; non si affronta la questione del rapporto tra Mae e Ministero dello sviluppo economico in tema di deleghe sul commercio con l’estero e, men che meno, ci si occupa di personale, risorse, sedi estere o della malandata cooperazione italiana.

Sembrano, peraltro, trascurati aspetti importanti per il miglioramento dell’efficienza e della qualità della pubblica amministrazione, come le funzioni di controllo di gestione sull’impiego delle risorse economiche e di controllo strategico sul perseguimento degli obiettivi politico programmatici, elementi centrali nelle leggi delega sulla riforma della pubblica amministrazione volute dal ministro Brunetta.

La proposta di riforma offre uno spunto importante e utile per un ripensamento degli strumenti della politica estera italiana. Vale la pena chiedersi, però, se proprio per l’importanza delle questioni affrontate non sia giusto prevedere un periodo di riflessione e confronto adeguato, sia in Parlamento che fuori. Magari anche attraverso il coinvolgimento di quella unità strategica istituita presso la Farnesina che nel marzo 2008 ha prodotto un interessante documento strategico sulla politica estera italiana (il Rapporto 2020), che varrebbe la pena tenere maggiormente in conto nel momento in cui si attua una riforma di questa portata.

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Vedi anche:

R. Matarazzo: Ministero degli esteri, cosa cambia con la riforma

M. Dassù, M. Massari: Un disegno strategico per l’Italia