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Politica estera europea

La marcia a tappe verso il servizio diplomatico dell’Ue

25 Gen 2010 - Antonio Missiroli - Antonio Missiroli

L’agenda di Catherine Ashton non è certo invidiabile: tre ‘cappelli’ – oltre a quello già di Javier Solana e quello di vicepresidente della Commissione ‘coordinatore’ delle relazioni esterne, ha infatti anche quello di solito portato dal ministro degli Esteri della presidenza di turno Ue – e una quantità di riunioni (interne ed esterne) e di dossier da far tremare le vene e i polsi. Per assolvere quella che già appare come una missione (quasi) impossibile, avrà bisogno di grande supporto – in termini politici, ovviamente, ma anche di risorse umane e finanziarie.

Coordinamento
Per affrontare i numerosissimi impegni, dovrà ad esempio far ricorso ad una serie di vice – vice di fatto, se non di diritto. In ambito Commissione, un ruolo di questo tipo sarà probabilmente svolto dai tre Commissari che, secondo la dizione ufficiale, agiranno “in coordinamento” con l’Alto Rappresentante e Vice Presidente (AR/VP): il lettone Andris Piebalgs, responsabile per gli aiuti allo sviluppo (che siederà anche, a nome del collegio, nel Consiglio affari esteri presieduto appunto dalla Ashton); il ceco Stefan Fuele, che seguirà allargamento e vicinato; e la bulgara Kristalina Georgieva, fresca di nomina dopo le (inevitabili) dimissioni di Rumiana Jeleva, a cui faranno capo aiuti umanitari e protezione civile (un portafoglio reso ancora più pertinente dal disastro di Haiti).

Il termine “coordinamento” è un piccolo escamotage giuridico che cerca di conciliare due norme potenzialmente contraddittorie contenute nei nuovi trattati: l’eguaglianza formale fra i commissari (con l’eccezione del presidente) e la posizione ibrida dell’AR/VP, in realtà sovra-ordinata a quella degli altri 25 membri del collegio Barroso-II. Resta da vedere come tutto ciò funzionerà in pratica: come osservò tempo fa Chris Patten – incaricato dall’allora Presidente Prodi di presiedere il gruppo di commissari del settore relazioni esterne – tutti amano il coordinamento, ma nessuno ama essere coordinato.

In ambito Consiglio, un primo vice di fatto sarà presumibilmente il futuro presidente del Comitato politico e di sicurezza (Cops), che il Trattato prevede sia appunto un “rappresentante” dell’AR/VP. È del tutto possibile, inoltre, che il ministro degli Esteri del paese alla presidenza di turno operi come vice a termine, nel corso del suo mandato semestrale, in modo anche da conservare un ruolo e una visibilità che la nuova architettura di Lisbona gli toglie. In parte sta già succedendo con lo spagnolo Miguel Angel Moratinos, ma più per motivi pratici pregressi che per decisione condivisa. Infine, non si può escludere che Catherine Ashton conferisca a qualcuno degli altri 25 ministri degli Esteri incarichi ad hoc: vi ha alluso, fra gli altri, Bernard Kouchner, e il messaggio potrebbe essere recepito – per scelta o per necessità.

Al Servizio dell’AR
Ma, soprattutto, l’AR/VP dovrà costruire il Servizio europeo di azione esterna (Sae) previsto dal Trattato di Lisbona: un’opportunità, non c’è dubbio, ma anche una sfida; una condicio sine qua non per la sua riuscita, ma anche una matassa politica e amministrativa difficile da sbrogliare. Il Trattato non dice molto a questo proposito: solo che dovrà comprendere in pari misura funzionari dei pertinenti servizi di Commissione e Consiglio e diplomatici dei paesi membri. Nel 2004/05, dopo la firma della ‘Costituzione’, e poi di nuovo nel 2007/08 (prima del fallito referendum irlandese), Consiglio e Commissione avevano intavolato una prima discussione, senza però giungere a conclusioni precise a parte la natura “sui generis” del nuovo servizio, che dovrebbe essere distinto e separato, ma ‘equivicino’ – per così dire – ai due lati di Rue de la Loi.

A fine ottobre 2009 la presidenza di turno svedese dell’Ue ha però licenziato un documento che riflette il consenso raggiunto a 27 e che, pur non essendo vincolante, costituisce il punto di partenza per la “decisione” che la Ashton deve preparare e presentare entro aprile. Questa scadenza – resa ancor più ravvicinata dal ritardo con cui la Commissione europea entrerà in servizio – è dettata dall’urgenza di avviare il Sae al più presto, e in particolare prima della probabile affermazione dei Conservatori nelle elezioni britanniche di maggio, così da evitare ripensamenti o veti da parte di Londra.

Staff all’altezza
Allo stato attuale, uno Steering Committee presieduto dalla Ashton stessa – e comprendente i segretari generali di Commissione e Consiglio (Catherine Day e Pierre de Boissieu), i direttori dei rispettivi servizi giuridici, e i direttori generali Relex e Pesc (Joao Vale de Almeida e Robert Cooper) – è al lavoro per stendere una prima bozza, che andrà poi illustrata al Parlamento europeo (il cui parere non è però vincolante) e sottoposta al vaglio dei paesi membri. Ma è possibile che, sia per rispettare la scadenza di aprile che per dare all’AR/VP uno staff adeguato con cui lavorare, si riveli necessario stralciare dalla decisione gli aspetti riguardanti la riforma del regolamento finanziario (linea di bilancio separata) e quella del regolamento del personale (intricatissima), sulle quali Strasburgo ha diritto di co-decisione.

In altre parole, si potrebbe adottare al più presto una decisione “quadro” che, innanzitutto, crei il Sae e gli assegni un primo nucleo di funzionari ‘distaccati’ da Consiglio, Commissione e ministeri nazionali, per passare poi agli aspetti di implementazione che richiedono complesse trattative inter-istituzionali. Il rischio di questa soluzione in due tempi è che rischi di prolungare la situazione attuale (considerata inefficiente da molti diplomatici) e renda l’operatività del Sae ostaggio del Parlamento. In ogni caso, il documento dell’ottobre scorso prevede la necessità di una costruzione in progress del Servizio e l’opportunità di fare ‘tagliandi’ – per così dire – in corso d’opera: nel 2012 e, di nuovo, nel 2014, anche alla luce delle nuove prospettive finanziarie per il bilancio Ue.

È anche per questo che, al momento, qualsiasi ragionamento sulla ‘taglia’ finale e la precisa natura giuridico-amministrativa del Sae appare prematuro. Ciò che appare già abbastanza chiaro, tuttavia, è che comprenderà tutte le delegazioni Ue nei paesi terzi (oltre 120), nonostante il Trattato non lo dica esplicitamente; che sarà guidato da una sorta di Segretario generale e concentrerà i desks geografici attualmente ‘duplicati’ in Consiglio e Commissione (anche se alcune DG potrebbero conservare le task forces che si occupano di singoli paesi in chiave commerciale, di adesione o vicinato); che incorporerà i vari rappresentanti speciali, ampliando il ricorso al ‘doppio cappello’; e che supporterà anche il lavoro di Herman van Rompuy, Presidente del Consiglio europeo, in modo da evitare la nascita di staff paralleli e in competizione fra loro.

Ancora difficili da decifrare appaiono pure le posizioni dei diversi paesi membri. Se i partner più piccoli sembrano soprattutto preoccupati delle loro ‘quote’ di personale (e sono già sottorappresentati in molte strutture) e dell’eventuale egemonia dei grandi, alla Germania si attribuisce una preferenza per un Sae molto ampio, anche a Bruxelles, a cui inviare tra l’altro i diplomatici in soprannumero dell’Auswaertiges Amt; alla Gran Bretagna, che con la Ashton e i suoi collaboratori potrebbe comunque creare una ‘catena di comando’ britannica ai vertici, un interesse particolare a piazzare funzionari del Foreign Office nelle delegazioni-chiave all’estero (alla testa delle quali dovrebbe comunque aumentare il numero dei politici, sulla scia della positiva esperienza fatta a Washington con l’ex premier irlandese John Bruton); e alla Francia una posizione intermedia, con la consueta assertività nell’imporre propri nomi nelle posizioni di controllo.

Si tratta, com’è evidente, di un processo che assorbirà tempo ed energie (politiche e burocratiche), ma dalla cui riuscita dipenderà in gran parte anche il successo del nuovo assetto istituzionale creato da Lisbona – e di Catherine Ashton.

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Vedi anche:

M.Comelli: Le potenzialità della politica estera europea con il Trattato di Lisbona

R. Matarazzo: L’eroica missione del nuovo ministro degli esteri dell’Ue

G. Avery: Il trattato di Lisbona e la nuova diplomazia europea