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Futuro dell’Ue

Un anno di svolta per l’Europa?

28 Dic 2009 - Gianni Bonvicini - Gianni Bonvicini

Poteva essere un altro annus horribilis per l’Unione Europea, come lo erano stati i precedenti, con l’inizio della recessione, il referendum negativo dell’Irlanda sul Trattato di Lisbona, e, peggio, il tramonto del Trattato costituzionale. E invece il destino ha voluto che nel 2009 gli irlandesi ci ripensassero, i cechi e i polacchi si adeguassero e, dopo un intervallo di nove anni dall’ultimo Trattato di Nizza, nuove istituzioni e regole entrassero in vigore per completare il tragitto di riforme dell’Unione iniziato ben 25 anni fa con l’Atto Unico europeo. Diciamo “completare” non tanto perché il nuovo Trattato contenga il meglio di quanto immaginato ai tempi della Convenzione europea, quanto perché Lisbona rappresenterà probabilmente l’ultimo sforzo di riforma delle istituzioni per almeno una generazione.

L’institutional fatigue dell’Ue è infatti quasi maggiore di quella da allargamento, essendo, per certi versi, meno comprensibile, e vendibile, di una politica che inglobi altri stati membri all’interno dei confini dell’Unione.

L’importanza di Lisbona
Eppure il significato di questo positivo passaggio verso nuove regole e istituzioni alla fine del 2009 è di straordinaria importanza. Non solo come fatto in sé, ma anche come segnale verso il resto del mondo. In un periodo di radicale mutamento degli assetti internazionali, con gli Stati Uniti esplicitamente in ritirata, l’emergere disordinato di nuove potenze regionali con ambizioni globali, l’affermarsi del G20 al posto del più tradizionale e rassicurante G8, il moltiplicarsi di altri raggruppamenti, magari effimeri, come il G2 o i Bric, non è davvero banale che un gruppo sempre più largo di stati, oggi arrivati a 27, riesca a riformare, rafforzandolo, il proprio assetto istituzionale.

Gli altri sistemi di integrazione regionale, dall’Asean al Mercosur, dall’Unione Africana al Nafta stanno invece attraversando una fase involutiva o stentano a trovare un cammino di cooperazione più stretta. Il varo del Trattato di Lisbona è quindi un segnale in controtendenza sia nei confronti del risorgente multipolarismo, sia verso quasi tutti gli altri modelli multilaterali, a partire dalle Nazioni Unite, oggi in profonda crisi d’identità e di funzionamento. È soprattutto preoccupante la crescente debolezza dei sistemi di cooperazione regionale nei confronti dei quali l’Ue aveva impostato nel passato una group-to-group policy molto adatta alle caratteristiche e competenze dell’Unione e in particolare della Commissione.

L’Ue e la crisi del multilateralismo regionale
Nel caso dell’America Latina, ad esempio, la conseguenza del declino del Mercosur, come pure di altri gruppi regionali, è stato lo spostamento dell’Ue verso partnership strategiche bilaterali con singoli paesi, Brasile in testa. In questo modo non solo si è allentato il sostegno agli sforzi politici dei promotori del Mercosur, ma si è anche creato un ulteriore squilibrio fra i membri di quell’organizzazione, offrendo indirettamente al Brasile lo status di paese guida nei rapporti con l’Europa.

Più in generale, il sistema multilaterale “rafforzato” dell’Ue continua a trovare ben pochi seguaci nel mondo. E nel lungo periodo il fallimento del modello multilaterale a livello globale e regionale può portare alla paralisi della stessa Ue: i singoli membri dell’Ue non sono infatti in grado di reggere da soli il confronto internazionale, come mostrano il declino della Gran Bretagna, il velleitarismo senza risultati di Sarkozy o le difficoltà che incontra la Germania ad affermarsi come provider di sicurezza internazionale.

Di qui la grande attenzione da dedicare alla messa in pratica delle regole di Lisbona che, è bene ricordarlo, sono per la maggior parte indirizzate a dare sostanza ed efficacia al ruolo dell’Ue come attore politico e di sicurezza internazionale, in aggiunta alle capacità di cui l’Unione già dispone in campo economico e commerciale. La quadriga composta dal nuovo Presidente stabile del Consiglio europeo, dal nuovo Alto Rappresentante per la politica estera, dal Presidente della Commissione e dalla Presidenza di turno del Consiglio dovrà dare prova di grande capacità di coordinamento, ma soprattutto di visione strategica del ruolo e degli interessi dell’Ue.

Il problema della democrazia europea
Il 2009 ha evidenziato un altro problema di fondo con cui l’Ue dovrà confrontarsi nei prossimi anni: la legittimazione democratica, a cominciare dal ruolo del Parlamento europeo e dalla funzione dei cosiddetti partiti politici europei. Anche qui assistiamo ad un paradosso: il Trattato di Lisbona ha esteso i poteri di codecisione del Parlamento europeo a quasi tutti i settori delle politiche comunitarie. Il Pe avrà inoltre maggiore influenza in materia di bilancio, essendo state eliminata la distinzione fra spese obbligatorie e non. A fronte di questo importante approfondimento, l’immagine del Parlamento di Strasburgo diventa tuttavia sempre più evanescente presso l’opinione pubblica, come testimoniato dall’ulteriore calo dell’affluenza alle elezioni europee del maggio 2009.

La causa principale di questa crescente disaffezione sta nella mancanza di veri partiti politici europei che facciano da tramite e collegamento con gli elettori. Il problema è sicuramente complesso, ma i partiti europei (il cui ruolo ottiene peraltro dal Trattato di Lisbona un ulteriore riconoscimento) non hanno fatto nulla per rimediare a questo stato di cose. Non hanno neppure colto l’occasione delle elezioni per fare quello che numerosi osservatori, fra i quali il nostro istituto, avevano suggerito: indicare propri candidati per la presidenza della Commissione europea già nel corso della campagna elettorale. Ed è davvero deprimente vedere come il Presidente dei Socialisti europei, Poul Nyrap Rasmussen, abbia solo adesso riconosciuto questo errore, promettendo nel corso della recente riunione a Praga del partito di pensarci in tempo la prossima volta, cioè alle elezioni del 2014.

Si assiste, nel complesso, a una mancanza di visione e strategia politica da parte del Parlamento europeo e delle forze politiche che lo compongono proprio mentre si è aggravato il problema della legittimazione democratica. Lo stesso ruolo del Pe diventa più complesso ora che Parlamenti nazionali hanno ottenuto, con il trattato di Lisbona, di partecipare più direttamente al controllo democratico del processo legislativo comunitario. Con il rischio peraltro che ciò indebolisca anziché rafforzare un sistema politico e partitico europeo dalle basi ancora fragili.

L’interesse dell’Italia
Infine, una riflessione generale sull’Italia. Nell’anno appena trascorso sono venuti attenuandosi i contrasti che erano emersi con l’Ue su alcuni temi, come i limiti alle emissioni di CO2 e la politica di respingimento degli immigrati. Ma, a parte le battaglie perse sulle nomine ai vertici dell’Ue, non si è visto da parte dell’Italia un grande contributo, in termini di proposte o di iniziative, al processo di integrazione. Proprio di fronte alla sfida che il multipolarismo pone all’Ue e ai suoi membri, l’Italia dovrebbe fare una riflessione strategica sul suo ruolo nell’Ue. La relativa marginalizzazione dell’Italia all’interno dell’Unione, di fronte al persistere del gruppo informale dei Tre grandi o alle più recenti manifestazioni di entente a due, Francia-Gran Bretagna, o Francia-Germania, è già di per sé preoccupante. Ma c’è anche il rischio di una crescente marginalità dell’Italia nei gruppi multipolari, soprattutto quando questi si allargano, come nel caso del passaggio dal G8 al G20.

All’Italia conviene quindi impegnarsi affinché l’Ue rimanga il quadro di riferimento per tutti i paesi membri e le regole al suo interno vengano rispettate. Magari anche tramite il ricorso a cooperazioni rafforzate, purché queste ultime maturino nel contesto dell’Ue, non al di fuori o ai margini dell’Unione. All’Italia conviene nettamente che l’Ue si rafforzi e acquisti la capacità di reagire con tempestività e decisione ai mutamenti del quadro internazionale: altrimenti il paese avrà minori possibilità del passato di contare sulla scena internazionale.

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