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Unione europea

Le potenzialità della politica estera europea con il Trattato di Lisbona

2 Dic 2009 - Michele Comelli - Michele Comelli

Martedì 1 dicembre 2009 si è concluso per l’Unione europea il tormentone del processo di ratifica della Costituzione europea, poi diventata semplicemente Trattato di Lisbona. È così giunto finalmente a compimento il lungo cammino intrapreso a Laeken nel dicembre del 2001, quando i leader europei concordarono sulla necessità di riformare i trattati esistenti al fine di giungere, tra le altre cose, ad una politica estera più efficace e coerente. Archiviate le (giuste) polemiche che hanno accompagnato le nomine del belga Hernan Van Rompuy a Presidente del Consiglio europeo e dell’inglese Catherine Ashton ad Alto rappresentante per gli Affari politici e la sicurezza europea, è ora di concentrarsi sull’attuazione delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona in materia di politica estera.

I nuovi poteri del Presidente del Consiglio
Sarà il presidente del Consiglio europeo, e non più il Capo di Stato o di governo del paese che detiene la presidenza semestrale dell’Ue ad “esercitare la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune”. Il che significa che ai prossimi vertici tra l’Ue e i paesi terzi sarà il neo-nominato Van Rompuy a rappresentare al massimo livello l’Ue. In particolare, il prossimo semestre sarà particolarmente ricco di vertici, ben nove, il più importante dei quali sarà quello con gli Stati Uniti, che si terrà a Madrid il 24-25 maggio del 2010. In quell’occasione Van Rompuy rappresenterà il corrispettivo di Obama, anche se è destinata a rimanere la trojka, che come giustamente ha fatto notare Stefano Silvestri su questa rivista, potrebbe diventare una quadriga.

Tuttavia, il ruolo del Presidente del Consiglio europeo in materia di politica estera non sarà solo di rappresentanza, in quanto dovrà anche “facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo”. Ed è proprio il Consiglio europeo il luogo dove vengono prese le decisioni strategiche dell’Ue, anche per quanto riguarda la politica estera. Van Rompuy sarà dunque chiamato a dare prova delle sue migliori doti di mediatore e facilitatore: in ogni caso appare chiaro che nel caso della politica estera, un’area ancora fondamentalmente intergovernativa, gli Stati saranno ancora gli attori principali, come viene pignolamente ricordato dalle dichiarazioni 13 e 14, fatte aggiungere a margine del Tratto di Lisbona per volontà di alcuni paesi euroscettici tra i quali il Regno Unito, da cui proviene la neo-eletta Alto Rappresentante.

Tutte le spine di Lady Pesc
I poteri di quest’ultima in materia di politica estera e di sicurezza sono certamente rilevanti. Nella formulazione di Nizza, precedentemente in vigore, all’Alto Rappresentante spettava già la guida della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione, che si articolava nell’elaborazione di proposte prima e nella loro attuazione poi. Ora, con Lisbona, il nuovo Alto Rappresentante avrà un ruolo fondamentale anche nell’adozione di tali proposte, in quanto presiederà le riunioni dei Ministri degli esteri nel Consiglio “Relazioni esterne”. È chiaro che in questo modo avrà maggiori probabilità di fare approvare le proprie proposte, anche se potrebbero nascere delle tensioni tra la sua funzione di chairman/mediatore in seno al Consiglio relazioni esterne e quella di “capo” della politica estera.

L’altra importante novità è che sarà chiamato ad esercitare anche le funzioni finora svolte dal Commissario per le relazioni esterne e diventerà vicepresidente della Commissione. Inoltre, se prima il coordinamento dei commissari aventi un ruolo “esterno” era svolto dal Presidente della Commissione, ora diventa competenza dell’Alto Rappresentante. Se la composizione della Commissione indicata dal Presidente Barroso il 27 novembre passerà il test di voto al Parlamento europeo, comprese le audizioni dei singoli commissari designati davanti allo stesso, il nuovo esecutivo europeo potrebbe cominciare ad operare già il primo febbraio 2010. Nella nuova Commissione, quindi, l’Alto Rappresentante dovrà coordinare i seguenti commissari: il belga Karel de Gucht (Commercio), il lituano Andris Piebags (sviluppo), la bulgara Rumiana Jeleva (aiuto umanitario e risposta alle crisi) ed il ceco Stefan Füle (Allargamento e politica europea di vicinato).

L’insidioso intreccio tra allargamento e vicinato
È proprio con riferimento a quest’ultimo portafoglio, che riunisce insieme allargamento e politica di vicinato, che si sono registrate delle reazioni di sorpresa a Bruxelles e non solo. Innanzitutto, benché ideata all’interno della Direzione generale Allargamento, la Politica di vicinato (Pev) ha cercato in tutti questi anni di avere un suo profilo autonomo, anche perché l’associazione con l’allargamento ha sempre suscitato eccessive speranze per alcuni paesi, come l’Ucraina e la Moldova, interessate all’adesione all’Ue. Secondo questi paesi, infatti, l’anticamera dell’adesione dovrebbe essere proprio la Pev. Di converso, paesi candidati all’adesione come i paesi balcanici e la Turchia temono che l’inserimento dei loro dossier insieme a quelli dei paesi del vicinato significhi un indebolimento della propria posizione. Per i vicini del Sud invece, non cambierà molto.

In secondo luogo, si apre un potenziale conflitto di competenza tra Commissario all’allargamento e alla Pev ed Alto Rappresentante. Una nota a piè di pagina specifica che le competenze di Stefan Füle sono da intendersi “senza pregiudizio per la futura creazione del Servizio europeo per l’azione esterna”, ma questo non aiuta di certo a capire che cosa succederà. Si potrebbero verificare due ipotesi: la prima è che lo staff che si occuperà di Politica di vicinato rimarrà alla Commissione e risponderà al commissario Stephan Füle. La seconda è che Stephan Füle sarà a capo dell’unità sulla Pev all’interno del nuovo Servizio europeo per l’azione esterna. In questo caso, vi potrebbe essere una divisione di ruoli con l’Alto rappresentante. Ques’ultimo potrebbe essere incaricato degli aspetti politico-strategici del vicinato, mentre il commissario potrebbe occuparsi della gestione dei programmi nell’ambito della Pev. In questo caso sarebbe interessante vedere come sarà diviso il budget, anche perché i fondi destinati alla Politica di vicinato occupano una parte consistente dei fondi Relex: 12 miliardi su 49 (circa il 25%) nel periodo 2007-2013.

Il Servizio europeo per l’azione esterna è l’embrione di un nuovo servizio diplomatico europeo: sarà composto da circa 4000 funzionari e diplomatici e che sarà per l’appunto presieduto dalla Ashton. Nel mese di aprile dovrebbe uscire per l’appunto la proposta dell’Alto rappresentante, che dovrà essere approvata dalla Commissione previa consultazione con il Parlamento europeo ed infine deliberata dal Consiglio. Per quel momento molti dei nodi istituzionali dovranno essere sbrogliati, in modo che il nuovo corpo diplomatico entri in funzione.

A distanza di pochi mesi ci confronteremo con nuovi problemi, ma certamente l’Ue potrà contare su nuovi strumenti per una politica estera più efficace e più credibile.

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Vedi anche:

M. Comelli, A. Eralp, Ç. Üstün: The European Neighbourhood Policy in the Southern Mediterranean

R. Matarazzo: L’eroica missione del nuovo ministro degli esteri dell’Ue

S. Silvestri: L’Europa della Quadriga