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Istituzioni internazionali

La riforma del Consiglio di sicurezza dell’Onu dopo il Trattato di Lisbona

11 Dic 2009 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

Il dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha compiuto 15 anni, ma i desideri espressi dai 192 membri dell’organizzazione non trovano ancora la loro realizzazione. Dal 1993, anno in cui fu costituito uno speciale gruppo di lavoro incaricato di riflettere sulla riforma, l’obiettivo è chiaro: restituire legittimità ed efficacia al massimo organo dell’Onu, prendendo atto della crescita del numero dei membri dal 1945 e dei cambiamenti intervenuti nelle relazioni internazionali dalla fine della guerra fredda.

Tuttavia, le proposte avanzate dagli Stati nel corso degli anni riflettono interpretazioni differenti sul contenuto della riforma. Il vertice mondiale del 2005 sembrava destinato a produrre la spinta politica adeguata ad un decisivo passo in avanti, ma ha deluso le aspettative di molti. Sul nodo cruciale della riforma del Consiglio di Sicurezza, sono state avanzate tre principali piattaforme negoziali, che fanno capo rispettivamente al G4, al gruppo africano e al movimento Uniting for Consensus (UfC), di cui fa parte l’Italia. Ma l’auspicio del Segretario generale di produrre una riforma globale e condivisa fino ad oggi è stato disatteso.

Nuova fase negoziale
Dal febbraio del 2009, gli Stati membri delle Nazioni Unite sono tornati ad impegnarsi in uno sforzo collettivo per dare nuovo lustro all’organo incaricato di garantire pace e sicurezza internazionale. Lo scetticismo che ha accompagnato l’inizio di questa nuova fase negoziale ed il timore che un nuovo fallimento possa minare definitivamente la credibilità dell’organizzazione sono giustificati alla luce dell’insuccesso del 2005. Alcune recenti novità potrebbero tuttavia favorire sviluppi positivi in vista dell’attesa riforma.

Nel settembre del 2008, l’Assemblea generale ha deciso all’unanimità di lanciare un nuovo meccanismo di consultazione basato su negoziazioni intergovernative. Tre fasi di negoziazioni si sono susseguite dal febbraio del 2009 ad oggi sotto la guida dell’Ambasciatore afgano Tanin, e hanno condotto ad alcuni risultati tangibili. Tra questi, vale la pena sottolineare la convergenza sul tema dell’ampliamento del Consiglio di Sicurezza (ad un numero di membri di non molto superiore ai 20); sulla revisione dei metodi di lavoro e del processo decisionale; sullo sviluppo dei rapporti del Consiglio di Sicurezza con l’Assemblea generale e gli altri organi dell’Onu.

Le questioni più controverse restano le categorie dei nuovi membri del Consiglio di Sicurezza e il potere di veto.

Per quanto concerne il primo tema, il G4 auspica la creazione di nuovi seggi permanenti da assegnare a Brasile, Giappone, Germania e India; il gruppo africano chiede invece che l’Africa sia rappresentata con due seggi permanenti (contesi tra Nigeria, Sud Africa ed Egitto) e cinque non permanenti (uno per ciascuna delle cinque sotto-regioni africane); la coalizione UfC, con l’Italia in prima linea, rifiuta categoricamente ogni aumento dei membri permanenti, a favore di seggi non permanenti di più lunga durata (mandato di due anni rinnovabile oppure da tre a cinque anni non rinnovabile).

Sul potere di veto, sono state invece avanzate diverse proposte finalizzate a limitarne l’utilizzo: dalla sua non estensione agli eventuali nuovi membri permanenti, alla restrizione del suo esercizio ad alcuni casi specifici, fino all’obbligo di motivazione dinanzi all’Assemblea generale.

Soluzioni transitorie
Le crisi che hanno segnato il 2009, da quella finanziaria ed economica ai conflitti in Asia centrale, Africa e Medio Oriente, hanno richiamato l’attenzione della comunità internazionale sulla necessità di un nuovo sistema di governance globale. Il passaggio di consegne dal G8 al G20 delle funzioni di gestione dell’economia mondiale deriva dal riconoscimento della redistribuzione del potere economico globale e dall’urgenza di fronteggiare la drammatica crisi in corso. Questi elementi hanno condotto ad un ripensamento della composizione e del ruolo del vecchio gruppo dei grandi, a favore di una compagine più ampia e rappresentativa (sebbene l’Africa risulti ancora una volta marginale, avendo nel Sud Africa il suo unico rappresentante). Le stesse motivazioni di fondo dovrebbero spingere a trovare formule di compromesso per un ammodernamento del principale organo di sicurezza internazionale.

Le posizioni estreme ed apparentemente non conciliabili dei diversi gruppi potrebbero trovare un terreno di incontro in forme intermedie e temporanee di riforma, in preparazione di un risultato definitivo da raggiungere nel lungo periodo. Soluzioni transitorie potrebbero includere la creazione di seggi non permanenti di lunga durata (da 3 a 15 anni) oppure nuovi seggi permanenti senza potere di veto da confermare o rivedere dopo un certo periodo di tempo. Se Brasile, India e Giappone, non sembrano orientate a muoversi dalle loro posizioni e non hanno presentato nuove opzioni nel corso dei negoziati, il nuovo Presidente dell’Assemblea generale, il libico Treki, potrebbe condurre il gruppo africano ad adottare un atteggiamento flessibile e cooperativo.

Il ruolo giocato dagli Stati Uniti potrebbe essere decisivo in questa partita. Il forte accento posto dalla nuova amministrazione americana sull’importanza del multilateralismo e delle Nazioni Unite per la stabilità mondiale sono segnali incoraggianti. La posizione americana sulla riforma del Consiglio di Sicurezza non è stata ancora resa esplicita, ma l’impegno statunitense per un organo più forte potrebbe creare un terreno favorevole a soluzioni innovative e condivise.

Il confronto tra Italia e Germania
Sul versante europeo, oltre alle resistenze di Francia e Gran Bretagna ad abbandonare i privilegi connessi alla loro posizione di membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, pesa il divario con le posizioni di Germania e Italia, esponenti di spicco rispettivamente del G4 e del gruppo UfC. Qualche segnale di apertura si può cogliere da entrambe le parti. Il programma del nuovo governo di coalizione tedesco (formato da liberali e cristiano-democratici) pone una maggiore enfasi sulla creazione di un seggio europeo, anche se nel frattempo la Germania resta pronta ad assumersi maggiori responsabilità in Consiglio di Sicurezza e ha avanzato la sua candidatura per un seggio non permanente nel 2011/12.

L’Italia, dal canto suo, ha presentato in aprile una piattaforma negoziale che ammorbidisce le posizioni avanzate dall’UfC del 2005, parla di seggio europeo come obiettivo di lungo periodo e si dice disposta ad accettare soluzioni intermedie. In particolare, l’Italia ha elaborato una proposta pragmatica, che mira ad assicurare – nelle parole del Ministro degli esteri Frattini – una presenza istituzionale dell’Ue in Consiglio di Sicurezza attraverso l’istituzione di un seggio a rotazione tra i Paesi europei. Ciò servirebbe ad aggirare l’ostacolo, per ora insormontabile, della revisione della Carta Onu, la quale stabilisce che soltanto gli Stati possono diventare membri dell’organizzazione. Resta da vedere se questa volta gli altri membri dell’Ue sosterranno la proposta dell’Italia, evitando che essa naufraghi come altre iniziative analoghe negli anni passati.

Le potenzialità del Trattato di Lisbona
Certo è che sulle posizioni dei membri europei del Consiglio di Sicurezza (permanenti e non permanenti) peserà l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Tra le innovazioni destinate ad incidere maggiormente sulla rappresentanza europea alle Nazioni Unite compare non tanto il riconoscimento formale della personalità giuridica internazionale per l’Ue, quanto la creazione della figura dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune. Assistito da un servizio europeo per l’azione esterna – composto da funzionari del Consiglio, della Commissione e dei servizi diplomatici degli Stati membri – l’Alto Rappresentante dovrà incarnare il volto e la voce dell’Unione nel mondo.

Se le nuove forme di rappresentanza dell’Unione presso le Nazioni Unite saranno dettate in larga misura dai delicati equilibri istituzionali interni, e soprattutto dal negoziato tra l’apparato burocratico di Consiglio e Commissione, il ruolo che l’Ue è destinata a giocare nell’organizzazione mondiale dipenderà dalla forza delle idee politiche che gli Stati membri sapranno avanzare. Un fronte europeo compatto sulla riforma del Consiglio di Sicurezza darebbe un contributo concreto al proclamato impegno per il rafforzamento dell’Onu e all’attuazione del “multilateralismo efficace”.

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Vedi anche:

R. Matarazzo: L’eroica missione del nuovo ministro degli esteri dell’Ue

N. Ronzitti: Seggio europeo all’Onu: pio desiderio o possibilità concreta?

N. Pirozzi: L’Italia e la riforma del Consiglio di Sicurezza dell’Onu

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