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Ruolo dell’Onu

L’intervento umanitario tra filantropia e Realpolitik

16 Nov 2009 - Giordano Merlicco - Giordano Merlicco

Il 7 ottobre l’Assemblea Generale dell’Onu ha approvato la risoluzione 63/308, con cui si esprime l’intenzione di continuare a discutere sulla Responsabilità di Proteggere (Responsibility to Protect – R2P). Tuttavia, alla luce delle problematiche emerse e delle reticenze di numerosi paesi, sembra ancora presto per fare previsioni sull’esito del dibattito.

La normativa
La proposta di codificare una norma sulla Responsabilità di Proteggere è emersa sin dai primi anni ’90, in risposta ai violenti conflitti che hanno insanguinato varie regioni del mondo. Ciononostante tale principio è stato per lungo tempo confinato nell’ambito della letteratura politica e solo ultimamente ha guadagnato maggiori attenzioni da parte dei decisori politici.

La prima organizzazione internazionale ad adottare tale norma è stata l’Unione Africana. L’Atto Costitutivo dell’Ua, approvato nel 2000, prevede il diritto dell’Unione di intervenire in uno stato membro in caso di crimini di guerra, genocidio e crimini contro l’umanità, previa decisione dell’Assemblea (art. 4, par. h).

Il World Summit Outcome del 2005, approvato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 60/1, contiene un paragrafo dedicato alla Responsabilità di Proteggere (artt. 138-140). L’art. 138 contempla quattro tipi di reati: genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità; la responsabilità di impedire tali crimini è innanzitutto dei singoli stati nei confronti dei propri cittadini; il compito principale della comunità internazionale è aiutare gli stati ad adempiere le proprie responsabilità. Solo nel caso in cui uno stato sia manifestamente incapace di proteggere i propri cittadini può essere autorizzato l’impegno diretto da parte della comunità internazionale, chiamata ad intervenire con un’azione “risoluta” e “tempestiva”, previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza (art. 139).

Questioni d’interpretazione
Ovviamente nessun paese ha contestato l’opportunità di reprimere i crimini enunciati, tuttavia il dibattito in sede Onu ha evidenziato i dubbi di diversi paesi e perfino gli stati favorevoli si sono espressi con cautela. L’aspetto più controverso è il diritto di intervento in caso di manifesta incapacità delle autorità nazionali. Durante il dibattito all’Onu dello scorso luglio numerose delegazioni hanno espresso il timore che la Responsabilità di Proteggere possa divenire un pretesto per minare la sovranità degli stati e legittimare l’intromissione degli stati più potenti negli affari interni di quelli più deboli. Lo stesso Miguel d’Escoto, presidente della 63° sessione dell’Assemblea Generale, ha evidenziato la necessità di assicurare che la Responsabilità di Proteggere “non venga interpretata o usata, come spesso accaduto in passato, come un diritto di ingerenza”.

In secondo luogo occorre rilevare che se la necessità di passare per il Consiglio di Sicurezza ha attenuato la portata innovativa delle norme in questione, appare altresì evidente che l’efficacia erga omnes delle stesse ne esce nettamente ridimensionata, poiché gli eventuali crimini commessi dai cinque paesi con diritto di veto (Cina, Francia, Gran Bretagna, Russia, Usa) non potrebbero essere sanzionati, così come non potrebbero essere sanzionati i crimini commessi da un paese da loro protetto.

Anche a prescindere dalle aporie generate dal funzionamento del Consiglio di Sicurezza, appare evidente che ovvie ragioni di squilibrio tra le forze rendono impraticabile un intervento volto ad impedire le violazioni commesse da uno stato potente, mentre rendono relativamente più facile sanzionare le violazioni degli stati deboli. Ciò avvalora l’argomentazione di quanti sostengono che l’inserimento di una norma sulla Responsabilità di Proteggere nel diritto internazionale non comporterebbe tanto l’affievolimento del principio di sovranità degli stati, quanto piuttosto quello dell’uguaglianza tra gli stati.

Inoltre le fattispecie invocate, genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità non sempre sono applicabili in maniera netta, e, in diversi casi, è possibile riscontrare zone grigie e margini di interpretazione. Ciò incrementa le possibilità che l’applicazione della fattispecie ai singoli casi venga influenzata da criteri di convenienza politica, producendo applicazioni interessate della norma o, al contrario, la sua inapplicabilità a causa dei contrasti nella comunità internazionale e in special modo nel Consiglio di Sicurezza.

Durante il dibattito del luglio 2009 diversi paesi hanno ad esempio sottolineato l’applicabilità delle fattispecie all’attacco israeliano contro Gaza della fine del 2008. Difficilmente il caso in questione avrebbe prodotto delle conseguenze concrete, e ciò non tanto per la difficoltà di riscontrare la fattispecie, ma a causa delle controversie che inevitabilmente sarebbero sorte tra i vari paesi.

In cerca di precedenti
Intervenendo nel dibattito, il rappresentante della Serbia, Boris Holovka, ha ricordato l’attacco della Nato contro il suo paese e ha sottolineato “la facilità con cui fini generosi e nobili idee possono essere usate per obiettivi particolari”. Il riferimento alla guerra del Kosovo è di particolare interesse, dato che lo stesso concetto di Responsabilità di Proteggere non è altro che il tentativo di dare un contenuto giuridico preciso al più vago concetto di “intervento umanitario” ed è stato originariamente elaborato dalla Commissione internazionale indipendente sull’intervento e la sovranità degli Stati, un organo creato dal governo canadese per cercare di superare l’imbarazzo causato dalla contrarietà al diritto internazionale dell’attacco della Nato.

Holovka ha ricordato che nel 1999, per giustificare il suo intervento, l’Alleanza Atlantica citò come un “fatto” la cifra di 100.000 vittime provocate dalle forze serbe tra la popolazione di etnia albanese, mentre i rappresentanti dei paesi Nato esclusero che la loro azione avrebbe determinato la secessione del Kosovo, dato che un intervento umanitario dovrebbe per definizione essere ininfluente sull’assetto territoriale dei paesi interessati. In seguito, quel dato palesemente irrealistico non venne più citato e, sotto il protettorato internazionale, Pristina ha proclamato l’indipendenza da Belgrado. A maggior ragione ci si può interrogare sulla genuinità e la coerenza degli intenti umanitari in considerazione del fatto che gli eserciti stranieri presenti sul territorio kosovaro non hanno evitato la pulizia etnica ai danni dei non albanesi: se la Serbia è attualmente il primo paese europeo per numero di rifugiati è anche grazie ai 209.000 profughi provenienti dal Kosovo.

Le vicende kosovare non sembrano un precedente edificante, ma esse influenzeranno comunque le eventuali applicazioni della Responsabilità di Proteggere, anche in un senso contrario a quello auspicato dai suoi sostenitori. Secondo molti il primo terreno di applicazione di tale principio potrebbe essere la regione sudanese del Darfur, ma, se il governo serbo poté credere che la presenza di truppe straniere non significasse ipso facto la secessione della provincia kosovara, c’è da aspettarsi che il governo sudanese resista a un intervento umanitario in Sudan che porti a un controllo internazionale sulle aree ribelli anche per timore che se ne sancisca poi la secessione.

Resta da chiedersi perché i principi filantropici vengano invocati più spesso a supporto di conflitti armati che in riferimento a crisi umanitarie, che non necessitano proiettili per essere risolte. Secondo un recente rapporto della Fao (The State of Food Insecurity in the World 2009), ogni giorno più di un miliardo di persone sono malnutrite, il dato peggiore dal 1970. Secondo il direttore della Fao, Jacques Diouf, la crisi alimentare, oltre alle sofferenze che infligge a un sesto dell’umanità, pone anche un serio pericolo alla sicurezza e alla pace mondiale. Impegnarsi per sconfiggere la fame nel mondo contribuirebbe non solo a dissipare i sospetti sulle conseguenze collaterali della Responsabilità di Proteggere, ma anche a prevenire almeno alcuni dei conflitti a venire. Ciò limiterebbe, inoltre, la necessità di dover ricorrere alla Responsabilità di Proteggere per contenere le crisi umanitarie che inevitabilmente accompagnano i conflitti.

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Vedi anche:

S. Cera: Se l’Unione Africana si oppone all’arresto del dittatore del Sudan