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I nuovi vertici europei

L’eroica missione del nuovo ministro degli esteri dell’Ue

20 Nov 2009 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

La montagna, alla fine, ha partorito il topolino. E quella che Franco Venturini sul Corriere della Sera ha definito una “indecorosa rissa nazional-furbesca”, ovvero la vicenda delle nomine europee previste dal Trattato di Lisbona, si è conclusa con la scelta del primo ministro belga Herman Van Rompuy come nuovo presidente stabile del Consiglio europeo e della commissaria Ue al commercio, la baronessa britannica Catherine Ashton, come Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR).

La candidatura dell’ex primo ministro ed ex ministro degli esteri italiano Massimo D’Alema, avanzata dai socialisti europei, è sfumata davanti alla tenace capacità britannica di reinserirsi nel consenso franco-tedesco. Ad ulteriore dimostrazione che se l’Italia non riuscirà a rientrare positivamente nella dialettica tra Germania e Francia, difficilmente potrà svolgere un ruolo nelle prossime partite per le nomine europee (dalla presidenza dell’Eurogruppo a quella della Banca centrale europea), su cui sembra coltivare alcune ambizioni.

I due nomi non sono di grandissimo rilievo (“in grado di fermare il traffico a Washington e Pechino”, come avevano auspicato i sostenitori dell’ex premier inglese Tony Blair alla presidenza del Consiglio europeo), ma c’era da aspettarselo: difficile immaginare che i capi di stato e di governo potessero dare spazio a qualcuno che avrebbe potuto metterli in difficoltà o in secondo piano. La forza dell’Europa non può essere nelle persone, tuttavia, ma nelle istituzioni. Almeno fino a che le cariche non saranno elette con metodi più democratici anziché in consessi intergovernativi. I nuovi poteri che il Trattato di Lisbona attribuisce alle due figure, se sapientemente coordinati, offrono comunque ampie potenzialità di rafforzamento della proiezione internazionale dell’Ue.

Più risorse alla politica estera
La personalità del primo ministro belga van Rompuy, apprezzato più per la sua sobrietà e per la sottile capacità di mediazione che per il carisma o l’atout internazionale, potrebbe rivelarsi particolarmente idonea al nuovo incarico, soprattutto in questo momento di avvio e sperimentazione dei nuovi equilibri istituzionali. Come ha sottolineato l’ex presidente della Commissione europea Jaques Delors sul Financial Times alla vigilia delle nuove nomine, se il nuovo presidente interpretasse il suo ruolo come un “presidente dell’Ue” piuttosto che come “chairman” del Consiglio europeo e mediatore tra i governi, non solo violerebbe la lettera del trattato di Lisbona, ma rischierebbe fin dall’inizio del suo mandato di aprire un conflitto ai vertici dell’Ue.

Ma è sulla figura dell’Alto rappresentante, che non a caso i britannici non si sono lasciati sfuggire, che si concentrano le novità più importanti, ma anche le maggiori insidie. Anche perché il costituendo “servizio per l’azione esterna” dell’Unione, che sarà in larga parte a disposizione dell’AR (oltre che del Presidente del Consiglio)e che potrebbe costituire l’embrione di un ministero degli Esteri europeo, dovrebbe essere composto di oltre quattromila funzionari provenienti dal Segretariato Generale del Consiglio, dalla Commissione e dal personale distaccato dai servizi diplomatici degli Stati membri. Con la nomina della Ashton come AR – che nel suo curriculum internazionale può vantare solo un anno, ancorché positivo, come commissaria al commercio dell’Ue – l’influenza del Foreign Office sull’impostazione del nuovo servizio diplomatico sarà probabile (e non è detto che sia un male).

Il nuovo AR potrà inoltre avvalersi di un bilancio in costante crescita allocato alla Pesc, nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013: 1,74 miliardi di euro, circa 250 milioni all’anno, con un deciso aumento rispetto agli anni precedenti (46 milioni nel 2003; 62 nel 2004 e nel 2005; 102 nel 2006). Il budget Pesc rappresenta circa lo 0,20 % del budget totale previsto dalle prospettive finanziarie 2007-2013, cui andrà aggiunto quello allocato alle relazioni esterne della Commissione nello stesso periodo: 49 miliardi, che rappresenta circa il 5,68% del budget totale previsto dalle prospettive finanziarie 2007-2013.

Mission impossible?
Il profilo istituzionale dell’AR disegnato nel Trattato di Lisbona affronta di petto i due problemi di fondo che fin dalla sua origine (con il Trattato di Maastricht, nel 1992) affliggono la Politica estera e di sicurezza comune (Pesc) e le relazioni esterne: lo scarso coordinamento tra la dimensione intergovernativa e quella comunitaria (gestita da quattro diversi commissari europei); la distanza e diffidenza tra le diplomazie nazionali e i funzionari europei.

È il problema della “voce unica” dell’Ue, che sarà ora affrontato tramite il cosiddetto “doppio cappello”: l’AR guiderà la politica estera e di sicurezza comune e anche quella di difesa (in supplenza dell’ancora inesistente ministro della difesa europeo), ma sarà anche vicepresidente della Commissione, con la responsabilità per il coordinamento delle politiche esterne, compreso l’allargamento, l’aiuto allo sviluppo e il commercio. In una realtà come, ad esempio, quella dei Balcani occidentali, dove l’Unione è impegnata a livello comunitario (primo pilastro) con le politiche di pre-accesso e a livello intergovernativo (secondo pilastro) nel campo della sicurezza, il “doppio cappello” fornirà forza ed efficacia non secondarie alla presenza dell’Ue.

La partecipazione dell’AR alle riunioni della Commissione, che si svolgono una volta a settimana, sarà dunque importante, anche se non sempre compatibile con gli impegni esterni. Tra i quali ci saranno anche quelli collegati al “terzo cappello” che avrà Mr. Pesc: la presidenza del Consiglio “Affari esteri”, che si riunisce almeno una volta al mese. Sarà l’unica formazione del Consiglio Ue che non avrà un ministro a rotazione semestrale nel ruolo di presidente.

E poiché l’AR è anche a capo dell’Agenzia europea di Difesa, dove si riuniscono i ministri della Difesa, presiederà anche le loro riunioni. La grande gelosia dei governi su politica estera e di difesa rende la partecipazione dell’AR a questi incontri molto importante. Sempre che si riesca a non farle coincidere anche con quelle del Consiglio di Sicurezza dell’Onu, dove l’AR dovrà prendere la parola quando si discutono temi su cui esiste una posizione comune europea (art. 34). Si tratta di una vera e propria “mission impossibile”, che neanche la personalità più dinamica potrà assolvere senza una eccellente organizzazione e un efficace sistema di deleghe.

Capacità più in linea con le aspettative
Una grande opportunità è rappresentata, infine, dalla formazione del servizio di azione esterna, la cui organizzazione e funzionamento saranno stabiliti da una decisione del Consiglio, che agirà sulla base di una proposta dell’AR dopo aver consultato il Parlamento europeo ed aver ottenuto il consenso della Commissione.

Il servizio dovrà essere il più possibile equidistante sia dal Consiglio che dalla Commissione, per evitare pericolosi corto circuiti. Da un lato sarà, probabilmente, un’espansione naturale del Segretariato del Consiglio, dove circa 350 persone in questi anni hanno lavorato per l’ex AR Javier Solana. Dall’altro si avvarrà inevitabilmente delle oltre 700 persone oggi impegnate nella direzione generale per le relazioni esterne della Commissione, cui si aggiungerà anche personale distaccato dai servizi diplomatici degli Stati membri. Le oltre 120 delegazioni in 150 paesi terzi, con 5000 funzionari di cui mille stabili a Bruxelles, che oggi fanno capo alla Commissione diventeranno le nuove “delegazioni dell’Unione” previste dal Trattato di Lisbona e probabilmente saranno ricondotte sotto la responsabilità dell’AR.

Rafforzare la coerenza dell’azione esterna dell’Unione europea rimane un obiettivo estremamente ambizioso, ma gli strumenti che il Trattato di Lisbona mette a disposizione delle nuove cariche istituzionali hanno grandi potenzialità. La distanza tra le aspettative dei cittadini europei verso la politica estera comune e le capacità dell’Unione (l’arcinoto “capabilities/expectations gap”) può in questo modo iniziare a ridursi. Tra cinque anni la politica estera europea avrà avuto successo non tanto se sarà stata in grado di rivoluzionare l’agenda globale, quanto se avrà accresciuto la coesione del’Ue su alcune grandi sfide di fondo: i rapporti con la Russia, la diversificazione energetica, il vicinato, il Medio Oriente. C’è da augurarsi che le due nuove personalità scelte per questo compito sappiano essere all’altezza della sfida.

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Vedi anche:

C. Merlini: L’asse franco-tedesco, la cabina di regia dell’Ue e il ruolo dell’Italia

S. Silvestri: L’Europa della Quadriga