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I cinquant’anni del Trattato Antartico

Il futuro dell’Antartide e gli interessi dell’Italia

9 Nov 2009 - Francesco Francioni - Francesco Francioni

Fra le tante ricorrenze che si celebrano quest’anno – i vent’anni dalla caduta del muro di Berlino, la rivolta di Piazza Tien an Men e molte altre – i cinquant’anni del Trattato Antartico, sono passati quasi inosservati all’infuori di una ristretta cerchia di addetti ai lavori. Eppure il Trattato Antartico, firmato a Washington il 1° dicembre 1959 ed entrato in vigore meno di due anni dopo nel giugno 1961, costituisce uno degli esempi più compiuti ed efficaci di cooperazione internazionale nel mantenimento della pace e nella gestione comune delle risorse di un intero continente.

Concepito e adottato in piena guerra fredda al fine di evitare che le rivendicazioni concorrenti di sovranità territoriale di vari paesi (Gran Bretagna, Argentina, Cile), congiuntamente alle pretese di accesso incondizionato delle due superpotenze – Stati Uniti e Unione Sovietica – potessero sfociare in conflitti armati (conflitti che poi in effetti si verificarono con la guerra delle Falkland-Malvine del 1982), il Trattato di Washington ebbe il merito di realizzare un equilibrato compromesso tra interessi nazionali e interesse generale dell’umanità, attraverso l’affermazione di un nucleo essenziale di principi sui quali si è progressivamente sviluppato un sistema normativo ed istituzionale che oggi prende il nome di “sistema del trattato antartico”.

Il primo principio è quello dell’uso pacifico dell’Antartide, definita dallo stesso trattato come l’area a sud del 60° parallelo di latitudine sud, ivi compresa la terraferma, le isole, i ghiacci e le zone marine. Tutto il continente viene smilitarizzato con il divieto posto dall’Articolo I, di stabilimento di basi e fortificazioni militari, di sperimentazione di armi e di manovre militari, cui fa da corollario il divieto posto dall’Articolo V, di esperimenti nucleari e di deposito o smaltimento di scorie radioattive nell’area di applicazione del trattato.

Il secondo principio cardine del Trattato è quello della libertà di accesso e di ricerca scientifica nel continente, libertà che viene rafforzata con la previsione di scambi di personale scientifico, di informazioni e dati dei programmi nazionali (Articolo III), e con un sistema di ispezioni reciproche (Articolo VII). Ma l’elemento più originale introdotto dal Trattato Antartico sta nel “congelamento” delle rivendicazioni territoriali, pregresse e future, su parti del continente antartico.

Attualità del Trattato e ruolo dell’Italia
Nell’aderire al Trattato i sette Stati che all’epoca rivendicavano (e che continuano a rivendicare) sovranità su settori del continente (Argentina, Australia, Cile, Francia, Norvegia, Nuova Zelanda, Regno Unito) non rinunciarono alle loro pretese, ma acconsentirono a metterle da parte al fine di istituire un regime di cooperazione internazionale cui partecipavano le due super-potenze, le quali a loro volta rinunciavano alla affermazione di un controllo totale sull’Antartide.

Quando tale compromesso fu realizzato, nel 1959, le parti contraenti del Trattato Antartico erano soltanto dodici, i sette paesi rivendicanti, le due super-potenze, il Giappone, il Sud-Africa e il Belgio, in quanto paesi che avevano mostrato uno specifico interesse per l’Antartide. Oggi gli stati contraenti sono oltre quaranta, il “club” ristretto che si era formato nel 1959 si è progressivamente allargato fino a comprendere tutti gli stati maggiormente industrializzati nonché le potenze economiche emergenti come la Cina, l’India e il Brasile. Tuttavia il potere decisionale nella gestione dell’Antartide risiede in un nucleo ristretto di stati contraenti, le “Parti Consultive”, al quale si accede previa dimostrazione di un interesse sostanziale all’Antartide mediante spedizioni scientifiche e lo stabilimento di basi o stazioni per la ricerca.

Nel 1987 l’Italia è divenuta Parte Consultiva, con diritto di voto nelle riunioni annuali, che si chiamano appunto “Riunioni Consultive”, a seguito della ratifica del Trattato di Washington e della adozione della legge n. 284 del 10 giugno 1985 istitutiva del Programma nazionale di ricerche in Antartide (Pnra). Per l’Italia, non è un mistero, che l’attualità del Trattato coincise nella metà degli anni ottanta del secolo scorso con l’apertura dell’Antartide alla prospezione ed esplorazione mineraria del continente. Seppur in ritardo l’Italia riuscì ad agganciare il gruppo delle Parti Consultive che da alcuni anni avevano avviato negoziati informali per l’adozione di un accordo internazionale sullo sfruttamento minerario dell’Antartide.

Nel 1987 e 1988 l’Italia partecipò attivamente al negoziato che si concluse a Wellington (Nuova Zelanda) nel giugno 1988 con l’adozione della Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, Cramra. La Cramra fu un piccolo capolavoro di ingegneria giuridica in quanto riusciva a mettere d’accordo le pretese di sovranità territoriale, congelate con Trattato del 1959, con l’interesse dei maggiori paesi industrializzati e delle due superpotenze ad un accesso alle risorse minerarie regolato da un accordo internazionale, nel quadro del Trattato Antartico, invece che sottoposto al potere esclusivo degli stati rivendicanti i particolari settori di attività mineraria. È ovvio che in questo secondo caso il principio del congelamento delle rivendicazioni territoriali sarebbe naufragato e con esso tutto il sistema del Trattato Antartico.

Ma il successo della Cramra fu di breve durata. Le forti contestazioni da parte ambientalista della decisione di aprire l’Antartide allo sfruttamento minerario e i ripensamenti di alcune Parti Consultive (in primis Francia e Australia), bloccarono di fatto il processo di ratifica della Cramra e spinsero le Parti Consultive verso l’adozione del Protocollo di Madrid sulla protezione ambientale dell’Antartide. Il Protocollo, adottato nel 1991, non estingue la Cramra, ma istituisce una moratoria di cinquant’anni, a partire dall’entrata in vigore del Protocollo, su tutte le attività minerarie di natura commerciale in Antartide e dichiara il continente “riserva naturale dedicata alla pace e alla scienza”. La moratoria potrà cessare solo in concomitanza della adozione di regime minerario internazionale, che potrebbe essere la Cramra o altro strumento da negoziare prima della scadenza della moratoria.

Un modello non esente da rischi
I cinquant’anni del Trattato Antartico saranno celebrati con una grande conferenza internazionale che si terrà a Washington allo Smithsonian Institute il 1° dicembre prossimo. Si discuterà soprattutto del futuro dell’Antartide e di come l’acquis del sistema antartico possa assicurare la continuazione di un sistema di cooperazione internazionale che ha assicurato la pace, la libertà di ricerca scientifica e la protezione dell’ambiente ad un livello mai raggiunto in altre parti del pianeta.

I rischi non mancano. Basti pensare alla corsa già iniziata verso l’accaparramento delle risorse naturali dell’Artico con gesti simbolici di occupazione acquisitiva con la retorica del piantar bandiera. L’Antartide presenta caratteristiche diverse dal Polo Nord: è un grande continente circondato dal mare, mentre l’Artico è un mare glaciale circondato da continenti e da stati costieri che si contendono settori di sovranità. Tuttavia, anche il Trattato Antartico ed il sistema che si è creato intorno ad esso risentono inevitabilmente dei cambiamenti avvenuti e in corso di evoluzione a livello geopolitico, scientifico ed economico. Paradossalmente la garanzia originaria del Trattato Antartico era data dalla guerra fredda e dalla rivalità delle due super-potenze che non potevano tollerare la nazionalizzazione di parti del continente o l’estensione in esso di sfere di influenza dell’avversario. Tale condizione è cessata, e ciò ha anche fatto venir meno la forte rivalità a livello scientifico che aveva a suo tempo generato consistenti investimenti in Antartide.

A ciò si aggiunga la diversa concezione della ricerca scientifica che sta prendendo campo in un mondo sempre più condizionato dal mercato e dal ritorno economico degli investimenti in ricerca. La ricerca in Antartide – e quindi la presenza umana in Antartide – dipende in gran parte da programmi pubblici nazionali. In tempi di crisi economica è inevitabile che vengano ridotti o addirittura cancellati. Esempio ne è l’Italia, che negli ultimi due anni ha di fatto sospeso il programma nazionale di ricerca antartica e solo ora si sta riorganizzando per una ripresa delle spedizioni scientifiche e delle attività nelle due basi costruite in Antartide.

Altro rischio, non ancora adeguatamente regolato, è dato dall’aumento esponenziale del turismo antartico che porta ormai decine di migliaia di persone ogni anno in Antartide, spesso con mezzi inadeguati e con un impatto insostenibile sulle attività di ricerca e sull’ecosistema.

Il cinquantesimo anniversario del Trattato Antartico segna la maturità di un sistema di cooperazione internazionale originale, agile ed economico: il Trattato Antartico non ha dato vita ad una organizzazione internazionale. Non esiste un apparato burocratico internazionale al di fuori di un piccolo segretariato la cui principale funzione è quella di tenere la documentazione del sistema e di assistere nella organizzazione delle Riunioni Consultive annuali. A fronte dell’esiguo costo per gli Stati contraenti i risultati finora raggiunti sono straordinari: la gestione e la conservazione di un intero continente come grande riserva naturale dedicata alla pace ed alla cooperazione scientifica tra i popoli.

L’attualità del Trattato Antartico sta soprattutto in questo: l’aver raggiunto un equilibrato compromesso fra interessi nazionali e interesse generale dell’umanità nella gestione e conservazione di un intero continente. È un modello che, con gli opportuni aggiustamenti, potrebbe servire anche a prefigurare un futuro regime per l’Artico.

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Vedi anche:

N. Contessi: Venti di guerra nell’Artico

N. Contessi: La corsa al petrolio dell’Artico