IAI
Ruolo internazionale dell’Italia

Politica estera e nevrosi nazionali

23 Ott 2009 - Christopher Hill - Christopher Hill

L’articolo di Stefano Silvestri dello scorso luglio sullo status internazionale dell’Italia è acuto e ben argomentato, ma agli occhi di un non italiano – o almeno a quelli di un britannico – risulta per la verità un po’ curioso. C’è chiaramente un divario culturale e linguistico tra le nostre rispettive concezioni della gerarchia del potere internazionale. Secondo Silvestri, vi è un contrasto netto tra grandi potenze (buone) e medie potenze (mediocri). La visione che prevale nel mondo anglosassone è differente.

La scomparsa delle “grandi potenze”
Dopo l’invenzione del concetto di ‘superpotenza’ nel 1944, fu subito chiaro che l’Inghilterra non avrebbe potuto ambire a tale rango. Solo gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica lo meritavano. Dopo il 1991 anche la Russia perse questo status. Il termine ‘grandi potenze’, così strettamente associato all’”equilibrio di potenza” pre-1914, cadde in disuso nella lingua inglese. Questo lasciò l’Inghilterra e la Francia, in particolare, in una sorta di limbo, con il seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza dell’Onu e successivamente con l’arma atomica, ma in declino globale a causa della perdita dell’impero.

Inoltre, nel sistema bipolare della Guerra Fredda non c’era spazio per un club di potenze riconosciute come “grandi” che si riunisse in conclave per risolvere i problemi emergenti. Anche la Cina post-rivoluzione non sembrava rientrare in nessuna categoria definita: troppo debole come superpotenza, ma troppo grande come potenza di medio rango. Le nazioni sconfitte – Germania, Giappone e Italia – avevano le potenzialità per ridiventare attori di peso nelle relazioni internazionali, ma non erano a loro volta nella condizione di rivendicare lo status di ‘potenze’ fintantoché il resto della comunità internazionale non ne avesse riconosciuto la legittimità come stati normali.

Così, per buona parte del secondo dopoguerra, stati che non erano né superpotenze né potenze minori finirono giocoforza nella categoria delle ‘potenze di media grandezza’. Considerare paesi come l’Inghilterra e la Francia come ‘i grandi’ e nutrire dubbi che l’Italia appartenga alla stessa categoria è un chiaro segno del complesso di inferiorità di cui soffre il paese.

Per gran parte della storia dell’Italia repubblicana l’Unione europea è stata vista come una soluzione a questo problema del rango internazionale. L’integrazione, si argomentava, avrebbe incanalato le ambizioni nazionali verso la costruzione di una nuova identità di potenza. Ma, a giudicare dall’articolo di Silvestri sull’”Italietta”, che neppure menziona l’Ue, questo non è più vero.

La trappola del provincialismo
L’Italia non ha ragione di preoccuparsi così tanto del perché non è una grande potenza né di chiedersi se lo status di media potenza sia degradante o meno. Tutti i maggiori stati dell’Ue sono attualmente medie potenze, anche se esercitano gradi diversi di influenza nei vari ambiti della politica internazionale – l’Inghilterra nella Nato, la Francia e la Germania all’interno dell’Ue, la Spagna in America Latina. La Russia sta forse recuperando ora il suo antico status di grande potenza, e la Cina può aspirare a quello di ‘superpotenza’. Ma ha davvero poco senso vedere i vari stati europei in quest’ottica. Se gli europei fossero in grado di agire in modo coerentemente unitario attraverso l’Ue, mettendo in campo tutte le risorse di cui dispongono, allora sì potrebbero dare vita ad una nuova superpotenza. Ma questo è un altro discorso.

È il provincialismo che impedisce all’elite italiana di abbracciare questa prospettiva più ampia, da cui tra l’altro l’Italia avrebbe tutto da guadagnare, poiché essa sottolinea le somiglianze, anziché le differenze, con gli altri stati europei. Questa tendenza a lamentarsi di una situazione di svantaggio, in cui s’immagina che solo l’Italia si trovi, indica come la sconfitta del 1943 e la guerra civile che ne seguì non siano ancora state pienamente metabolizzate. Nel dopoguerra la Germania ha patito di un analogo senso di vulnerabilità, ma attraverso l’Historikerstreit, i successivi dibattiti sulla necessità di essere un ‘paese normale’, e la catarsi dell’unificazione, ha evitato di farsi ossessionare dal problema dello status, pur non essendo riuscita a ottenere un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza dell’Onu. Al contrario, l’Italia, che pure ha fatto progressi sullo scacchiere internazionale negli ultimi quindici anni, continua a tradire almeno due nevrosi collettive: un’ossessione per la personalità, i rapporti personali e l’immagine come fattore determinante delle relazioni internazionali; la preoccupazione per il rango e il conseguente timore per l’esclusione. Esaminiamo queste due tendenze in maggior dettaglio.

Il nuovo approccio personalistico alla politica estera
L’ossessione per la personalità è un fenomeno molto recente. Figure come De Gasperi, Craxi, e Andreotti ebbero grande potere e influenza, ma la breve durata dei governi, e la reazione al culto della personalità coltivato da Mussolini li indussero a mantenere un basso profilo. Fu questo, a ben vedere, uno dei tratti distintivi dei governi italiani dopo la Guerra Fredda. Anche dopo il crollo dei vecchi partiti all’inizio degli anni novanta, figure di spicco, come Romano Prodi o Giuliano Amato, misero l’accento sulla loro qualità di tecnici, senza pretendere di accreditarsi come personalità dinamiche.

L’approccio personalistico si è dunque affermato con l’ingresso in politica di Silvio Berlusconi, che nel bene o nel male ha dominato la scena politica italiana degli ultimi quindici anni. Con Berlusconi la politica estera italiana è stata fortemente condizionata da quelle che egli ritiene amicizie personali, ma che a ben guardare assomigliano di più alle pacche sulle spalle che gli uomini politici sono soliti scambiarsi non appena emerga fra loro una coincidenza, anche solo temporanea, di interessi.

L’anomalia è che Berlusconi ha tentato di trasformare ogni contatto bilaterale in un rapporto di amicizia. È accaduto con Bush, Blair, Putin, Gheddafi e altri. Egli ha potuto peraltro contare sul fatto che il suo partito è stato fin dall’inizio e in larga misura una piattaforma per la promozione della sua immagine. Di recente, questo tratto di Berlusconi pare essersi ulteriormente accentuato, così come la ricerca che a volte pare persino ossessiva della provocazione Tale comportamento ha reso Berlusconi (e di riflesso l’Italia) vulnerabile ai tentativi di tenerlo a distanza – in cui si è distinta la Francia – e al tipo di umiliazione cui si è esposto in occasione del grottesco scambio di visite con il leader libico Gheddafi.

È difficile trovare un altro leader italiano che sia caduto in questa medesima trappola dai tempi di Mussolini, il quale aveva notoriamente riposto una fiducia eccessiva nel suo rapporto privilegiato con Hitler. A dire il vero, l’elite italiana del dopoguerra, incarnata da personalità come Andreotti, vide nel carisma una malattia pericolosa. Si può quindi accusarla dell’errore opposto, ovvero di aver concepito le relazioni internazionali come un mero esercizio di realpolitik e di calcolo politico.

Perché parlo dunque di una nevrosi nazionale persistente? Perché l’altra faccia della medaglia della vanteria e del sentimentalismo esibiti da Berlusconi è la tendenza a esagerare l’importanza dei leader degli altri paesi, e la convinzione che, assecondandoli, se ne possano ricavare vantaggi significativi per l’Italia. L’approccio di Berlusconi verso i presidenti Usa, ma in grado minore anche verso i presidenti francesi, i cancellieri tedeschi, e i primi ministri inglesi nasce da questa convinzione.

Si è spesa fin troppa energia nella ricerca dell’approvazione dei principali leader stranieri o di un rapporto speciale con loro. Non vi è dubbio che i contatti personali contano, ma è sbagliato coltivarli a scapito di una visione di più lungo termine e strutturale delle relazioni bilaterali. È un errore molto diffuso in politica estera, in cui incorrono spesso anche i governi degli altri paesi. Ma nel caso dell’Italia si combina con una debolezza storica dello stato, con una sua rinuncia ad affermare in modo deciso le sue prerogative. Con il risultato che anche la politica estera manca di solide fondamenta.

Nonostante questo handicap in larga misura autoinflitto, l’Italia ha ottenuto importanti risultati. All’Onu è riuscita a promuovere con particolare efficacia la sua posizione sulla riforma del Consiglio di Sicurezza proprio perché capacità diplomatiche e politiche sono state impiegate non per ottenere ritorni di immagine o accordi personali di breve termine, ma per promuovere legittimi interessi nazionali di lungo periodo. Più in generale, e indipendentemente dal colore del governo in carica, l’Italia ha trovato negli ultimi vent’anni un maggior equilibrio tra la necessità di cooperare con alleati potenti e il suo diritto a essere ascoltata in quanto stato, non grazie alla leadership politica del momento.

L’ossessione per il rango
La seconda nevrosi collettiva, tuttavia, continua ad operare a livello dello stato e a minare la capacità dell’Italia di affrontare i problemi a livello internazionale. Si tratta della ben nota ossessione per il rango, del desiderio che l’Italia “conti”. Questa nevrosi è legata alla prima in quanto troppo spesso per valutare il ruolo del paese sulla scena internazionale si guarda alla reputazione di cui godono i leader nazionali all’estero – ne è un esempio recente l’uso che il quotidiano La Repubblica ha fatto delle opinioni di personalità straniere nella sua campagna contro Berlusconi.

Ma il problema va oltre gli individui. È indubbio che, pur essendo uno dei soci fondatori della Nato e della Comunità europea, e un leale sostenitore del multilateralismo in entrambi i contesti, l’Italia non ha mai avuto una posizione stabile nei circoli ristretti che hanno guidato le due istituzioni. L’iniziale esclusione dal Gruppo di Contatto per i Balcani negli anni ’90 mostrò che l’Italia non contava abbastanza per essere ascoltata ai livelli più alti della politica internazionale, nonostante fosse il paese occidentale geograficamente più vicino al conflitto nell’ex Jugoslavia. Ma da allora la musica non sembra essere cambiata granché, se il ministro Frattini sul Financial Times del 14 settembre scorso si è lamentato per l’esclusione dell’Italia da un’iniziativa sull’Afghanistan, nonostante il contingente italiano sia tra i più corposi.

Questa persistente marginalizzazione ha prodotto per reazione uno sforzo spasmodico per rimediare a quella che è vista come un’ingiustizia e al contempo come un serio ostacolo alla promozione degli interessi nazionali. Ma le ossessioni spesso annebbiano la vista. I responsabili della politica estera italiana dovrebbero innanzitutto chiedersi (a) se a quest’ingiustizia si possa realisticamente porre rimedio; (b) se la cosa abbia davvero tutta questa importanza.

Un problema mal posto
Quanto alla prima questione, sembra improbabile che l’Italia riesca a diventare un membro permanente dei raggruppamenti ristretti che esercitano oggi un ruolo di leadership nelle relazioni internazionali, data la crescente globalizzazione del sistema internazionale e l’ascesa di nazioni non europee, come l’India, il Brasile ed il Sudafrica, che sempre più appaiono validi candidati alternativi.

Anche dentro l’Ue è difficile che l’Italia ottenga un ruolo di leadership, non avendolo ottenuto finora. Inoltre, una trasformazione dell’Ue-3 in Ue-4 spingerebbe capitali quali Madrid e Varsavia a chiedere, a loro volta, che l’Ue-4 diventi un’Ue-5 o Ue-6, il che vanificherebbe i guadagni ottenuti. L’Italia farebbe pertanto meglio a non mettere in gioco il credito prezioso di cui gode sulla questione del rango, anche se ha tutto il diritto di protestare quando le regole europee vengono violate per favorire l’interesse particolare di Francia, Inghilterra e Germania, o a riconsiderare il livello del suo impegno nelle missioni internazionali quando lo si dà per scontato senza che vi corrisponda un coinvolgimento nei processi decisionali. Ma a livello tattico, l’Italia dovrebbe comprendere che più si agita per ottenere riconoscimenti, più dà agli altri stati il destro per tenerla ai margini, proprio come accade a un bambino che si metta alla ricerca affannosa di amici.

Fare di necessità virtù
Venendo alla seconda questione, l’Italia dovrebbe fare di necessità virtù, chiedendosi che cosa realmente perderebbe se non ottenesse il rango a cui aspira.

Per definizione, solo pochi paesi possono sedere al tavolo dei più potenti e per farlo devono spesso pagare un prezzo salato in termini di risorse e di vite umane (quando si tratta di missioni militari). Ma è davvero così importante avere una politica estera d’alto profilo, con ciò che essa comporta in termini di responsabilità e doveri internazionali? È possibile continuare a fornire un contributo importante all’ordine internazionale anche da posizioni di rango inferiore. Ne danno continua conferma paesi come la Svezia, la Norvegia, la Danimarca e la Svizzera. E, a dire il vero, lo ha dimostrato la stessa Italia con l’Operazione Alba e con la campagna sulla riforma del Consiglio di Sicurezza.

Inoltre, nonostante il prestigio del Consiglio di Sicurezza e del G8, la politica internazionale si sviluppa oggi su più di uno scacchiere, e gli stati esercitano diverse forme di influenza a secondo dell’ambito o della specifica questione in gioco. All’interno dell’Ue, se l’Italia accettasse di essere esclusa dall’Ue-3, potrebbe cercare invece di proporsi come guida dei restanti ventiquattro. Ciò le darebbe paradossalmente più potere che svolgendo un ruolo marginale in un gruppo ristretto.

Riforme interne e politica estera
Per l’Italia, come per gli altri stati, sarebbe importante capire meglio l’interazione tra politica interna ed estera. È infatti difficile che la politica estera raggiunga i suoi obiettivi se poggia su di una base interna debole. Se l’Italia facesse progressi nei vari ambiti in cui ha bisogno di riforme, come l’economia, le istituzioni dello stato, la democrazia interna (è molto preoccupante che l’Italia sia scivolata al 49° posto nella classifica mondiale sulla libertà di stampa stilata da Reporters sans frontières), l’equilibrio tra Nord e Sud, questo di per sé le darebbe un maggiore potere nel mondo e più risorse per perseguire i suoi obiettivi. Certo, queste riforme sono difficili da attuare e dipendono in una certa misura, come Silvestri ha giustamente notato, dagli sviluppi internazionali. Allo stesso tempo, per quanto significative, azioni, come quella di ospitare sul territorio italiano gli euromissili, o di inviare truppe in Libano, non possono sostituirsi alla capacità di gestire le proprie questioni interne.

Ancora una volta, sarebbe sbagliato pensare che non vi sia stato alcun progresso. La lotta contro la mafia, ad esempio, è inevitabilmente difficile e lunga ma, grazie alla determinazione e il coraggio di cui molti hanno dato prova negli ultimi anni, sta cominciando a dare alcuni frutti, rafforzando la reputazione dello stato italiano sia a livello interno che internazionale.

Sostanza ed etichette
In ultima analisi, l’Italia dovrà rassegnarsi che le decisioni su alcune questioni importanti, come la stabilizzazione dell’Afghanistan e del Pakistan (Afpak), non verranno prese a Roma. Qui è solo Washington che conta veramente, anche se gli stessi Stati Uniti troveranno sempre più difficile agire senza l’aiuto degli alleati. Ma la stessa cosa vale per Londra, Parigi, e Berlino.

Su altre questioni chiave – la Palestina, la proliferazione nucleare, il cambiamento climatico – l’unica vera alternativa al multilateralismo è l’inazione o la sconfitta. Il che richiede che tutti i paesi accettino di contribuire in modo diverso e flessibile, a seconda delle esigenze specifiche che si pongono di volta in volta.

Da questo punto di vista, importa davvero poco l’etichetta affibbiata a un paese – ‘Italietta’ o ‘grande potenza’. Lavorare sull’immagine può aiutare nel campo delle relazioni pubbliche e ridare per qualche tempo fiducia in sé stessi, ma serve a poco se si vogliono ottenere solidi risultati. Tanto meno può sostituirsi alla capacità di creare coalizioni durature. L’Italia deve ritrovare fiducia in quello che sa fare, al di là delle etichette. Se poi riuscirà ad affrontare seriamente i suoi problemi interni, gli stessi problemi di immagine e status – non tarderà ad accorgersene – troveranno una soluzione.

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Vedi anche:

S. Silvestri: Italia o Italietta, al vertice o media potenza?

R. Matarazzo: L’impegno in Afghanistan e la conventio ad excludendum contro l’Italia

S. Fagiolo: Identità nazionale e politica estera: un nesso indissolubile

V.E. Parsi: Come evitare un destino da Italietta