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La sentenza della Corte Costituzionale tedesca

Integrazione europea al capolinea?

22 Lug 2009 - Lucia Serena Rossi - Lucia Serena Rossi

La sentenza della Corte costituzionale tedesca del 30 giugno 2009 ha una portata che va ben oltre la sorte del Trattato di Lisbona. Non ne preclude l’entrata in vigore, ma può provocare una battuta d’arresto dell’integrazione europea.

Una rivendicazione di sovranità costituzionale
La sentenza contiene una riflessione non solo sul Trattato stesso (di cui dà interpretazioni in alcuni punti contestabili nella sostanza e in altri sicuramente non in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea), ma più in generale sul processo di integrazione europea e sui suoi limiti. Per darne una definizione sintetica, si può dire che essa rappresenta una fiera rivendicazione di sovranità costituzionale. Tale rivendicazione giunge in un momento in cui il progressivo avanzare, di trattato in trattato e di sentenza in sentenza, dell’integrazione europea, unito ad un proliferare di costruzioni dottrinali variegate e fantasiose, sembra in effetti aver reso sempre più indefinibili i confini fra sovranità nazionale e poteri sovranazionali. Nel bene o nel male, questa sentenza riconduce esplicitamente, con teutonico rigore, il dibattito sull’integrazione europea alle questioni fondamentali, sin qui spesso eluse grazie all’ambiguità delle norme e ad una sorta di tacito accordo fra le Corti costituzionali degli Stati membri e la Corte di Giustizia europea.

Grazie a (ma forse sarebbe meglio dire al prezzo di) un’interpretazione restrittiva delle innovazioni contenute nel Trattato di Lisbona, la Corte conclude che né detto Trattato né la legge di ratifica violano la Costituzione tedesca. Non è invece compatibile con la Costituzione la “legge di estensione”, destinata a disciplinare il ruolo delle istituzioni nazionali con riguardo ai poteri (e doveri) alla luce del Trattato di Lisbona. Secondo la Corte tedesca tale legge non ha previsto un adeguato controllo del Parlamento tedesco da un lato sull’operato del Governo e dall’altro sulle istituzioni comunitarie. Le Autorità tedesche hanno assicurato che le due camere del Parlamento tedesco adotteranno la nuova legge entro settembre.

I dubbi sulla rappresentatività dell’Ue
Il giudizio di ammissibilità del Trattato di Lisbona è stato in realtà un’accettazione condizionata e diffidente di quest’ultimo. In sintesi tre sono gli indirizzi che emergono dalla sentenza in esame.

Innanzitutto si registra una decisa rivendicazione della sovranità statale: la Costituzione tedesca afferma un principio di apertura verso l’integrazione europea, considerata un valore fondamentale, ma vi è un nocciolo duro di identità costituzionale a cui i tedeschi non sono disposti a rinunciare. L’esistenza di limiti costituzionali all’integrazione europea e alla portata del diritto dell’Ue non sono certo una novità nella giurisprudenza costituzionale. In questa sentenza tuttavia trapela una delusione e un’insoddisfazione dello Stato membro dell’Ue più popoloso e più generoso in termini di contributi. La Germania mette in dubbio la capacità del sistema europeo di rappresentare adeguatamente i propri cittadini e di garantire i propri valori.

Inoltre vi è un esplicito rifiuto di una futura evoluzione in senso costituente del processo di integrazione europea o, quantomeno, di una partecipazione ad essa della Germania. Non solo la costituzione di uno stato federale, ma anche future revisioni che consentano progressi “eccessivi” nei settori in cui oggi l’integrazione è meno avanzata, sarebbero inaccettabili alla luce della costituzione tedesca. Addirittura sarebbe impossibile una modifica di quest’ultima volta a acconsentire tali sviluppi (e sarebbe probabilmente legittimo il “diritto di ribellione” verso simili modifiche). Perciò, ove tali sviluppi si verificassero, la Germania potrebbe ritirarsi dall’Unione europea.

Rimane sullo sfondo un’ipotesi, vista come “rivoluzionaria” e ingiustificabile secondo l’attuale Costituzione tedesca di una modifica direttamente decisa dal popolo tedesco che autorizzi ulteriori trasferimenti di sovranità, probabilmente (la sentenza non lo precisa) abrogando del tutto la Costituzione attuale.

I paletti imposti al governo tedesco
Infine vi è un chiaro restringimento del mandato al governo tedesco per l’azione in seno alle istituzioni europee. Questo avviene in due modi. Innanzitutto la sentenza prescrive un’interpretazione restrittiva delle competenze dell’Unione, tanto di quelle già attribuite (con particolare riferimento a certe materie ritenute “sensibili”, quale ad esempio il commercio internazionale) quanto di quelle che sono state estese con il Trattato di Lisbona, bloccando le potenzialità offerte da quest’ultimo. Ciò riguarda in particolare il diritto penale europeo, (ammissibile secondo la Corte solo in un’ottica transfrontaliera), la difesa (no ad un vero esercito europeo con controllo sovranazionale) il bilancio (no ad imposte europee) e lo stato sociale. La Corte menziona anche, sempre in un’ottica restrittiva, alcune competenze legate alla cultura nazionale, che dovranno continuare ad essere riservate principalmente agli Stati membri: l’istruzione, il diritto di famiglia, la lingua, i media, la religione.

Inoltre vi è un’interpretazione restrittiva, rigida e diffidente di tutti gli elementi dinamici del sistema. Viene subordinata al consenso del Parlamento tedesco qualunque posizione che il Governo voglia assumere sulle future modifiche di un ordinamento che viene percepito come già caratterizzato da un “eccesso di competenza”. La Costituzione viene letta in maniera restrittiva, equiparando a modifiche costituzionali, che richiedono dunque la procedura di revisione costituzionale, tutti gli strumenti di integrazione flessibile previsti dal Trattato.

La pronuncia in esame riprende e rafforza alcuni concetti che erano stati espressi in passato, ma che sembravano passati in secondo piano a seguito della precedente giurisprudenza della stessa Corte e delle riforme apportate alla Legge Fondamentale tedesca.

Già nella sentenza relativa al Trattato di Maastricht la Corte aveva espresso preoccupazioni sul rispetto del principio democratico e sulla scarsa rappresentatività del Parlamento europeo. Ma all’epoca la Corte tedesca sembrava lasciare aperta la possibilità di un’evoluzione verso uno Stato federale europeo. La riforma costituzionale del 1992, adottata per consentire la ratifica del Trattato di Maastricht, sembrava poi avere contribuito sia al superamento di alcuni timori espressi precedentemente dal BGV sia al consolidamento definitivo della posizione dell’Unione europea in seno all’ordinamento costituzionale tedesco.

La nuova sentenza dà invece una lettura della Costituzione tedesca che esclude esplicitamente la possibilità di raggiungere tale traguardo. Inoltre, a differenza di quest’ultima, la Corte sembra ritenere che il problema del deficit democratico non sia affatto quello di aumentare i poteri del PE, ma solo quello della sua composizione: la Corte rileva, provocatoriamente, che un tedesco è rappresentato dodici volte di meno di un cittadino maltese.

L’impatto sul processo di integrazione
La pronuncia provocherà innanzitutto un effetto interno all’ordinamento tedesco, in quanto il governo dovrà rendere conto al Parlamento, in maniera più continuativa e sistematica, della sua attività in seno al Consiglio e al Consiglio europeo. Ciò non è inusuale, succede già in Austria e in Danimarca. Ma essa avrà anche un effetto più ampio, sul l processo di integrazione poiché il governo tedesco, che sin qui è stato uno dei più importanti “motori” di tale processo, si ritrova con un mandato politico più debole per quanto riguarda i rapporti con l’Ue. Nel contempo la pronuncia pone un caveat, alquanto minaccioso, alle istituzioni comunitarie: di fronte ad evoluzioni che minaccino la propria sovranità la Germania potrebbe anche recedere dall’Unione europea.

Considerato che ormai nell’ordinamento europeo le aree a minore integrazione sono un numero finito e che proprio su quelle aree la Corte tedesca esprime una perdurante riserva di sovranità, anche con riferimento al futuro, si può immaginare che l’adozione di un nuovo Trattato che cerchi di intensificare ulteriormente il processo di integrazione dopo quello di Lisbona sarebbe assai problematica.

Il rischio dell’effetto domino
È questa una posizione definitiva? Non è detto: la storia ha dimostrato la capacità di questa e di altre Corti di cambiare idea. Bisogna però sottolineare che in questa sentenza di usano parole chiare, meditate e pesanti, frutto di ragionamenti motivati e lungamente elaborati. D’altra parte riesce difficile immaginare il Trattato di Lisbona come una costruzione definitiva.

A questo punto occorre chiedersi cosa faranno le altre Corti costituzionali o supreme degli altri Stati membri: seguiranno la posizione tedesca, taceranno prudentemente o adotteranno posizioni più aperte? La Corte costituzionale italiana sembrerebbe diretta in quest’ultima direzione. Vi è un effetto risonanza fra le diverse Corti che non è trascurabile e che potrebbe a sua volta influenzare future posizioni della Corte tedesca.

Resta infine da vedere cosa farà la Corte di Giustizia, perché questa sentenza mette in discussione alcuni principi da questa nettamente affermati in precedenza. Bisogna vedere se i giudici di Lussemburgo ammorbidiranno prudentemente le proprie posizioni per non contrastare quelli di Karlsrhue o se invece, come garanti ultimi della coesione dell’ordinamento dell’Ue, accetteranno la sfida.

In questa incerta fase di transizione sovranazionale dell’ordinamento comunitario, in una terra di mezzo fra la dimensione internazionale e quella statale, il destino dell’integrazione europea sembra essere sempre di più nelle mani dei giudici.

Vedi anche:

c. Merlini: La camicia di forza della Corte Costituzionale tedesca

G. Bonvicini: Barroso rimandato a settembre