IAI
Governance globale

L’Italia e la riforma del Consiglio di Sicurezza dell’Onu

10 Giu 2009 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

A febbraio sono ricominciati a New York i negoziati intergovernativi sulla riforma del Consiglio di Sicurezza (CdS) delle Nazioni Unite in un clima che appare più dinamico e costruttivo che in passato. Rimangono però profonde divergenze sull’ampiezza dell’allargamento della membership, sulla durata del mandato e sui poteri da attribuire ai nuovi membri, nonché sulle modifiche da apportare al modo di operare del Consiglio. L’Italia, da sempre tra i Paesi più attivi sulla questione, ha rinnovato il proprio impegno nell’ambito della coalizione Uniting for Consensus (UfC), ribadendo i punti fermi della sua posizione, ma avanzando anche alcune nuove proposte.

Contro l’aumento dei membri permanenti
Uniting for Consensus è un gruppo eterogeneo, che comprende, oltre all’Italia, una quarantina di membri tra i quali figurano anche Spagna, Messico, Argentina, Canada, Colombia, Corea del Sud, Pakistan. Il gruppo UfC dal 2005 promuove una riforma che sia globale e largamente condivisa delle Nazioni Unite, basata su un Consiglio di Sicurezza più democratico, rappresentativo ed efficace. Una piattaforma negoziale del gruppo è stata presentata in aprile: essa dà indicazioni precise sulla struttura e metodi di lavoro del Consiglio. Si tratta di un documento aperto, ma con alcuni punti irrinunciabili.

Per l’Italia, uno degli elementi cardine è la ferma opposizione all’aumento dei membri permanenti, che è invece chiesto a gran voce dai paesi del gruppo G4 – India, Brasile, Germania e Giappone – ciascuno dei quali aspira dichiaratamente a un seggio permanente. Anche l’Unione Africana (UA) rivendica l’assegnazione di 2 nuovi seggi permanenti – insieme a 5 non permanenti per ciascuna delle proprie sotto-regioni – anche se esistono forti contrasti tra la compagine dei Paesi arabi e quella dei Paesi dell’Africa sub-sahariana sugli stati ai quali assegnare tali seggi.

Maggiore rappresentatività
L’Italia sostiene la necessità di un allargamento del Consiglio che tenga conto del grande aumento del numero dei Paesi in via di sviluppo e ne assicuri adeguata rappresentanza. La proposta prevede un aumento del numero dei membri non permanenti di durata biennale, che sarebbero scelti attraverso elezioni periodiche e sulla base dei criteri già enunciati dalla Carta Onu: un’equa distribuzione geografica e il contributo fornito alle attività dell’organizzazione. Oltre all’aumento degli attuali seggi non permanenti, l’Italia sostiene la creazione di una nuova categoria di seggi non permanenti di durata superiore (dai 3 ai 5 anni senza possibilità di rielezione immediata, oppure 2 anni con possibilità di due rielezioni consecutive). Tali seggi dovrebbero essere assegnati ai diversi gruppi regionali, e in primo luogo a quelli sottorappresentati, in particolare il gruppo africano.

Volutamente, il numero totale dei nuovi membri non è specificato; tuttavia, alla luce delle precedenti proposte avanzate dal gruppo UfC e dei possibili candidati, si può presumere che si aggiri attorno ai 10. Questa proposta potrebbe rappresentare una soluzione ponte per un doppio compromesso: con i membri del G4, in quanto garantirebbe un accesso facilitato e prolungato di alcuni Stati alla membership del Consiglio; con i Paesi africani, poiché costituirebbe un passo avanti verso l’obiettivo di una più equa rappresentanza.

Riconoscimento della dimensione regionale e ruolo dell’Ue
La dimensione regionale rappresenta un altro dei capisaldi della posizione italiana, che mira a rafforzare la rappresentanza delle nuove realtà regionali anche attraverso l’istituzione di meccanismi interni ai vari gruppi per la selezione e elezione dei loro rappresentanti in Consiglio. Ricevendo un mandato regionale, questi ultimi sarebbero maggiormente responsabili rispetto al proprio gruppo di appartenenza. La proposta prevede inoltre che le decisioni del Consiglio tengano in particolare conto la posizione della regione interessata, e che siano adottate solo dopo aver ottenuto il consenso di quest’ultima. Attenzione particolare è riservata dall’Italia al ruolo dell’Unione europea, sebbene la proposta di un seggio unico europeo in Consiglio sia stata per ora accantonata. È in effetti una proposta che ha riscosso poco consenso anche tra gli stessi membri dell’Ue, e appare prematura date le persistenti debolezze strutturali della politica estera europea. Sarebbe inoltre di difficile attuazione, poiché richiederebbe una revisione della Carta Onu – la quale dà l’accesso all’organizzazione solo alle entità statuali – e aprirebbe il vaso di Pandora della rappresentanza delle altre realtà regionali.

La proposta italiana prevede invece l’istituzione di un nuovo seggio non permanente di più lunga durata che dovrebbe essere attribuito a rotazione al gruppo Weog (che riunisce i Paesi dell’Europa occidentale e altri) e al gruppo dei Paesi dell’Europa orientale (Eeg), con l’obiettivo di garantire un migliore accesso istituzionale dell’Ue al Consiglio. In sostanza si vuole fare in modo che questo seggio venga sempre assegnato ad un Paese membro dell’Ue, incaricato di presentare e difendere le posizioni europee in Consiglio, con la prospettiva di associarvi successivamente un rappresentante delle istituzioni Ue.

Affidare ad uno Stato membro la rappresentanza europea non sembra una proposta particolarmente innovativa: in linea di principio, già oggi gli stati europei membri del Consiglio sono vincolati dai Trattati a difendere le posizioni e l’interesse dell’Unione, nonché a coordinarsi con gli altri membri Ue. D’altra parte l’ipotesi di inserire un rappresentante istituzionale dell’Ue all’interno di una delegazione nazionale potrebbe rivelarsi di difficile attuazione: proposta dall’Italia per il suo mandato biennale in Consiglio nel 2007-2008, fu respinta da altri membri dell’Ue.

Limitazione del potere di veto, maggiore trasparenza
La posizione Italiana si spinge fino a proporre una limitazione dell’utilizzo del diritto di veto, considerato un privilegio anacronistico e controproducente per il funzionamento dell’organizzazione. Le ipotesi vanno da un appello all’autolimitazione rivolto agli attuali detentori di questo diritto, all’obbligo di motivazione del ricorso al veto davanti ai membri del Consiglio e dell’Assemblea Generale, fino alla restrizione del suo utilizzo in casi di genocidio, crisi umanitarie e azioni rientranti nel Capitolo VI della Carta Onu. Questo tentativo italiano di arrivare a una limitazione del diritto di veto sembra destinato al fallimento data l’opposizione degli attuali membri permanenti, ma potrebbe trovare un qualche riscontro in Assemblea Generale, dove la grande maggioranza degli Stati potrebbe chiedere una parziale revisione delle modalità di esercizio del veto.

Nell’ottica di una riforma globale delle Nazioni Unite e per un rilancio effettivo delle dinamiche multilaterali, l’Italia sottolinea infine la necessità di garantire maggiore trasparenza e legittimità del Consiglio, attraverso più frequenti riunioni pubbliche e l’avvio di consultazioni regolari con tutti i membri Onu, nonché intensificando gli scambi con l’Assemblea Generale e con gli altri organi principali.

Prossime tappe
Nonostante l’atteggiamento aperto al confronto e al compromesso dimostrato dagli Stati in più occasioni nel corso di questi negoziati, rimangono forti incertezze sull’esito finale, sul quale peseranno molto le posizioni di Stati Uniti e Unione Africana (UA). L’amministrazione Obama renderà pubblica la propria proposta solo dopo l’estate: per ora è emerso soltanto un atteggiamento contrario a formule transitorie che ritardino l’adozione di un piano di riforma definitivo, nonché una propensione a limitare l’ampliamento del Consiglio a 20-21 membri e a identificare subito eventuali nuovi membri permanenti, mantenendo un occhio di riguardo verso le rivendicazioni del Giappone. Quanto alla compagine africana, si attendono i risultati del vertice UA di Sirte a fine giugno.

I Paesi membri dell’Unione europea, dal canto loro, hanno visioni differenti sull’obiettivo ultimo del processo di riforma e difficilmente potranno farsi promotori di una posizione comune nei negoziati in corso. C’è il rischio, ancora una volta, che queste divisioni compromettano la credibilità dell’Ue come attore internazionale unico in grado di promuovere un multilateralismo efficace in ambito Onu, obiettivo più volte proclamato nei documenti dell’Unione.

Il ruolo dell’Italia
Ad oggi, l’unica proposta formale presentata nell’ambito dei negoziati in corso è quella del gruppo Uniting for Consensus e dell’Italia. Sulla base dei risultati del primo giro di negoziati, il Presidente dell’Assemblea Generale ha prodotto un documento di sintesi sulle principali proposte, che dovrebbe servire da base per la prossima serie di incontri. Tuttavia, l’Italia e i Paesi africani hanno giudicato questo documento troppo appiattito sulle posizioni del G4, mettendo in discussione l’imparzialità del Presidente dell’Assemblea. Si ripropongono dunque vecchie e nuove contrapposizioni che, nonostante il dinamismo che caratterizza l’attuale fase negoziale, rischiano di frenare nuovamente il processo verso una riforma effettiva del massimo organo dell’Onu. In questo quadro il rinnovato attivismo diplomatico dell’Italia potrebbe giocare un ruolo importante. Come già in passato, l’Italia sta dimostrando una peculiare capacità di avanzare proposte articolate e flessibili che, anche se ispirate ad alcuni precisi principi, possono offrire una seria base di discussione e compromesso per uscire dall’impasse attuale.