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La nuova diplomazia Usa alla prova

L’Iran, Obama e la lezione europea

11 Giu 2009 - Riccardo Alcaro - Riccardo Alcaro

A circa sei mesi dall’insediamento dell’amministrazione Obama, l’annunciato cambio di rotta sulla questione nucleare iraniana deve ancora prendere forma. Gli Usa dovrebbero fare tesoro dell’esperienza del negoziato fallito tra europei e Iran nel 2003-5, e definire una strategia più flessibile, che non sia condizionata dalle polemiche contingenti, non si limiti alla questione nucleare, e punti sulla trasparenza del programma nucleare iraniano più che su un suo irrealistico congelamento.

La via della diplomazia
In linea con le promesse elettorali di Obama, la nuova amministrazione non ha lasciato dubbi sul fatto che voglia battere la strada della diplomazia molto più coerentemente della precedente, passando dalle retrovie all’avanguardia nel gruppo dei 3+3 – Francia, Germania, Regno Unito, Cina, Russia e Usa – che da tre anni tenta inutilmente di strappare all’Iran garanzie sulla natura solo pacifica del suo programma nucleare. Dettagli tuttavia non sono emersi, e tutto lascia pensare che gli Usa continueranno ad attenersi alla politica del ‘doppio binario’ dei 3+3, che combina l’offerta di incentivi con la graduale adozione, di sanzioni mirate.

In linea di principio non c’è nulla di male in questo, visto che la strategia, sebbene inefficace per ora, ha una sua coerenza. Tuttavia la politica del ‘doppio binario’ dovrebbe essere applicata con un certo grado di flessibilità in modo da infondere nuova linfa vitale al negoziato ora in panne. A questo riguardo, Obama dovrebbe guardare all’unico autentico negoziato che l’Iran ha aperto (e chiuso) in merito al programma nucleare: quello condotto da Francia, Germania e Gran Bretagna tra il 2003 e il 2005. Imparare dalla lezione europea è tutto fuorché garanzia di successo, ma può aiutare a non ripetere gli stessi errori.

La lezione principale è che l’Iran non sembra essere ricettivo alle minacce. Tra la fine del 2003 e l’inizio del 2005 i tre paesi europei o Ue3 ne colsero il desiderio di negoziare rivolgendosi da pari a pari al governo di Teheran e insistendo sulle opportunità aperte da una cooperazione a tutto campo e di lungo periodo. Le trattative Ue3-Iran sono coincise con la più lunga, per quanto parziale, fase di sospensione del programma nucleare iraniano – in particolare l’arricchimento dell’uranio, che può essere deviato a scopi militari – e con il massimo grado di accesso alle installazioni nucleari iraniane da parte dell’agenzia nucleare Onu.

Alcuni, approfittando del senno di poi, ritengono che l’Iran volesse solo guadagnare tempo, ma questo è discutibile. Nel 2003-04 l’Iran si sentiva vulnerabile e ritenne che accettare il negoziato sarebbe comunque servito a testare la disponibilità degli Usa a concedergli almeno una qualche forma di garanzia di sicurezza e riconoscimento, anche se indirettamente, attraverso un accordo negoziato da altri. Gli Stati Uniti diedero i primi, timidi segnali in questo senso solo nella primavera del 2005, tra l’altro in modo solo parziale e comunque accompagnandoli con la costante minaccia di sanzioni. Ma in quel momento gli Usa erano già bloccati nel pantano iracheno e l’Iran, complice anche la sterzata conservatrice seguita all’elezione come presidente di Mahmoud Ahmadinejad, concluse che avanzare il programma nucleare servisse meglio i suoi interessi che venire incontro alle richieste americane ed europee.

Il nuovo contesto
La situazione oggi è cambiata di nuovo. L’Iran, è vero, ha espanso considerevolmente il suo expertise nucleare, ma rispetto al 2005 è in una situazione meno agevole. Cinque risoluzioni del Consiglio di sicurezza hanno condannato e imposto restrizioni al suo programma nucleare, mentre, con il crollo del prezzo del petrolio, il flusso di denaro dalle esportazioni di energia s’è trasformato da un fiume in piena in un ruscello. In più, gli usuali attacchi mediatici iraniani agli Usa, descritti come potenza imperialista, hanno perso un po’ di mordente dopo l’elezione di Obama, che è popolare oltre confine quasi quanto il suo predecessore era impopolare.

In questo contesto la nuova amministrazione americana dovrebbe recuperare l’atteggiamento degli Ue3 nel periodo 2003-2005, evitando minacce ed enfatizzando invece gli interessi comuni. Non è necessario per il momento alcun passo indietro sul fronte delle sanzioni già in atto o delle richieste all’Iran di fornire garanzie credibili sulle finalità civili del suo programma nucleare. Sul piano della retorica politica gli americani farebbero bene a tenere un basso profilo. Rispondere ad ogni provocazione (che venga dall’Iran, dai paesi arabi, da Israele o da gruppi di interessi interni) è molto più dispendioso in termini di energie e rischioso politicamente che limitarsi a ripetere posizioni ferme, ma di apertura. La politica declaratoria Usa dovrebbe reagire solo a grandi eventi. L’esperienza degli europei dimostra che il ricorso a una retorica incendiaria complica le cose, anche perché rende molto più difficile ai governi convincere i loro elettorati dei compromessi inevitabili che sono insiti in ogni eventuale accordo.

L’uso sostenuto di una politica declaratoria moderata dovrebbe accompagnarsi anche ad un maggiore riguardo verso la complessità del sistema politico iraniano. Giocare sulle rivalità tra le diverse fazioni politiche iraniane è rischioso. La leadership è plurale e non priva di dialettica, ma la storia recente dimostra come sappia far quadrato di fronte a pressioni esterne. Nella primavera 2005 il negoziato Ue3-Iran perse intensità anche perché gli europei cominciarono a fare i calcoli sull’elezione come presidente di Ali Hashemi Rafsanjani. Questo fu probabilmente un errore, e non solo perché Rafsanjani fu sonoramente sconfitto nel giugno 2005 dall’allora sconosciuto Ahmadinejad. Un’offerta di dialogo perde di credibilità se viene percepita come tarata su una parte politica soltanto. Gli Usa dovrebbero rendere esplicito il loro interesse a trovare un accordo con l’Iran come paese, non con una parte soltanto di esso.

Un’altra importante lezione che gli Usa devono trarre dall’esperienza degli europei è che l’unità del Consiglio di sicurezza è una risorsa preziosa, per quanto ‘spuntate’ siano le sanzioni. Alcuni, se non molti, in Iran si trovano a loro agio nel contrapporsi agli Usa, ma molto pochi gradiscono lo scontro con l’Onu, come dimostrano i continui tentativi di Teheran di riportare il dossier nucleare sul più tecnico tavolo dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (Aiea). Gli Usa farebbero meglio a continuare ad usare il canale multilaterale per trattare con gli iraniani sul nucleare. Senza una cornice multilaterale, l’eventuale riconoscimento o isolamento dell’Iran non sono davvero sostenibili.

Non solo nucleare
Allo stesso tempo, gli Usa devono stare attenti a non ripetere l’errore degli europei di condizionare ogni contatto con l’Iran alla questione nucleare. Stabilire canali di comunicazione sulle aree di comune interesse – in primo luogo la stabilizzazione di Iraq e Afghanistan – può servire a creare un clima di fiducia reciproca e a compensare gli inevitabili arretramenti o arresti di un eventuale negoziato sul nucleare. Per lo stesso motivo, non ha molto senso stabilire una condizionalità rigida tra il dossier nucleare e altre questioni.

Infine, venendo alla sostanza dell’accordo, gli Usa devono essere pronti a ricalibrare le loro richieste. Rinunciare ora alla richiesta che l’Iran sospenda l’arricchimento dell’uranio darebbe il segnale di una capitolazione. Eppure, ogni ipotesi realistica di risoluzione pacifica della disputa non può prescindere dalla constatazione che il programma di arricchimento dell’Iran non può tornare indietro né essere indefinitamente congelato. Può però essere soggetto a meccanismi di verifica e controllo riguardo alla destinazione solo pacifica delle attività nucleari iraniane. Può sembrare una soluzione lontana da quella ideale; è però realisticamente quella che offre maggiore sicurezza per quanto riguarda sia la stabilità regionale del Golfo sia la tenuta del regime di non-proliferazione.

In conclusione, l’esperienza degli europei suggerisce flessibilità nell’uso dei due estremi della politica del ‘doppio binario’: se vuoi offrire una carota, brandire minacciosamente un bastone non ti renderà credibile. Meglio lasciare il bastone in un angolo, anche se bene in vista. L’unica chance perché la disputa sul nucleare iraniano si risolva positivamente è che le parti entrino in un negoziato credendo di poterne uscire con qualche guadagno. Gli Ue3 erano soli e non avevano molto da offrire, ma hanno tenuto gli iraniani al tavolo per due anni circa. Gli Usa hanno con sé gli Ue3, possono contare sull’appoggio del Consiglio di sicurezza, e hanno molte cose da offrire a Teheran: garanzie di sicurezza, riconoscimento regionale, allentamento delle sanzioni e, relativamente al programma nucleare, l’accettazione di una capacità di arricchimento dell’uranio da parte iraniana, purché soggetta a ispezioni intrusive. Quella sul nucleare iraniano è una disputa molto delicata, la cui risoluzione dipende da molte variabili. La prima di queste variabili è la determinazione della leadership iraniana a perseguire le sue ambizioni nucleari. Una più flessibile strategia del ‘doppio binario’, che faccia tesoro degli errori degli Ue3, può influire notevolmente sulle scelte di Teheran.

Sul tema vedi anche;

S. Hunter: L’Iran al bivio, con o senza Ahmadinejad

R. Matarazzo: Obama e il rebus Iran