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Politica estera dell’Ue

Partenariato orientale: una falsa partenza?

11 Mag 2009 - Michele Comelli - Michele Comelli

Il vertice di avvio del “Partenariato orientale” (PO), svoltosi il 7 maggio scorso a Praga, ha fatto notizia più per le assenze che per le presenze. A riunirsi sono stati tutti i rappresentanti dei paesi dell’Ue più quelli di sei paesi partner: tre dell’Europa orientale – Bielorussia, Moldova e Ucraina – e tre del Caucaso meridionale – Armenia, Azerbaigian e Georgia. A Praga erano attesi trentatré capi di Stato e di governo, ma se ne sono presentati solamente ventidue. In particolare, hanno disertato l’appuntamento tutti i leader dei grandi paesi europei, con l’eccezione del cancelliere tedesco Angela Merkel. Il punto è che questo nuovo partenariato è stato lanciato su impulso di due soli paesi, Polonia e Svezia, e gran parte degli altri vi si sono accodati, sembra, senza troppa convinzione. La verità è che, pur avendo avallato l’iniziativa, molti leader europei non la considerano prioritaria in questo momento.

I sospetti della Russia
Tra i leader dell’Est mancavano i presidenti di Bielorussia, Alexander Lukashenko, e Moldova, Vladimir Voronin. Il primo sapeva che, se da un lato l’Ue aveva deciso di revocargli il divieto di recarsi in Europa, dall’altro il suo ritorno in Europa sarebbe stato accompagnato da molte critiche a causa della sua politica autoritaria e lesiva dei diritti umani. Lukashenko ha dunque adottato un atteggiamento pragmatico di avvicinamento a Bruxelles, su cui fa leva anche per elevare il proprio profilo nel rapporto con Mosca. Anche Voronin ha preferito non suscitare polemiche con la proprio presenza, viste le tensioni registratesi in Moldova dopo le contestate elezioni politiche vinte dal suo partito (comunista) e la dura repressione degli oppositori politici.

La Russia, che non è stata invitata al vertice vede nel Partenariato orientale un mal celato tentativo dell’Ue di costruire una propria sfera d’influenza in Europa orientale. D’altronde, quando l’Ue aveva invitato nel 2003 la Russia a partecipare alla Politica europea di vicinato (Pev), questa aveva opposto un secco rifiuto, chiedendo invece un rapporto paritario con Bruxelles. È però positivo che la nuova iniziativa preveda la possibilità di coinvolgere altri paesi, oltre ai partner – e quindi anche la Russia – nella realizzazione di progetti concreti sulla base di una valutazione da effettuare caso per caso. È infatti velleitario pensare di dare impulso alla cooperazione regionale multilaterale nell’Est Europa e nel Caucaso meridionale escludendo la Russia che confina con tutti i partner orientali del’Ue (tranne con Moldova e Armenia, sulle cui dinamiche politiche interne comunque influisce fortemente) e costituisce anche l’anello di congiunzione geografica tra i paesi dell’Est e quelli del Caucaso. Parimenti, è opportuno che anche la Turchia venga coinvolta in alcuni dei progetti regionali, particolarmente quelli relativi al Caucaso in considerazione del suo ruolo nella regione. È un approccio innovativo rispetto a quello burocratico-istituzionale che caratterizza spesso la politica estera dell’Ue. Quest’ultima infatti tende a tenere separati, un po’ artificiosamente, i progetti e le iniziative nei confronti di un gruppo di paesi da quelli nei confronti di altri.

La “cortina di carta”
Su un altro tema spinoso – la liberalizzazione dei visti per i cittadini dei paesi partner – non sono stati fatti concreti progressi. Il documento finale approvato dal vertice di Praga si limita infatti a riproporre uno schema già attuato dall’Ue: facilitazioni del rilascio dei visti a determinate categorie di cittadini in cambio di accordi di riammissione, mentre sono previsti solo dei passi graduali verso l’obiettivo della piena liberalizzazione, da realizzarsi nel “lungo periodo”. A insistere su un nuovo rinvio a tempo indeterminato della liberalizzazione dei visti è stata in particolare la Germania, unico paese comunitario, insieme all’Austria, che ha mantenuto la moratoria alla libera circolazione sul proprio territorio dei lavoratori provenienti dai paesi dell’Europa centro-orientale membri dell’Ue, nonostante le statistiche mostrino come, a causa della crisi economica, questi ultimi stiano facendo ritorno ai paesi d’origine. Permane in sostanza quello che un ex-presidente ucraino ebbe a definire la “cortina di carta” che separa l’Unione europea allargata dai paesi dell’Est non membri.

Sempre più lontana la prospettiva dell’adesione
A nessun paese del Partenariato orientale è stata offerta la prospettiva dell’adesione, ma questo era scontato: l’Unione europea è alle prese con la crisi economica globale e con la problematica ratifica del Trattato di Lisbona, ancora soggetto al vaglio elettorale del nuovo referendum irlandese, a quello di due Corti costituzionali e soprattutto a quello politico di due presidenti di paesi Ue – il polacco Lech Kaczynski e il ceco Vaclav Klaus – che minacciano irresponsabilmente di non volerlo ratificare – peraltro contro la volontà dei propri parlamenti nazionali. Inoltre, l’opinione pubblica dei paesi Ue, soprattutto quella dei vecchi membri, rimane critica sugli allargamenti passati e non vede di buon’occhio quelli futuri. Per questo motivo non è oggi nemmeno ipotizzabile un’adesione all’Ue di questi paesi. I quali peraltro vengono definiti, nel testo uscito da Praga, “partner orientali europei” e non, come inizialmente suggerito dalla presidenza ceca, semplicemente “paesi europei”. Quest’ultima espressione avrebbe infatti evocato l’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea che prevede che solo i “paesi europei” possono aspirare all’adesione.

Un approccio più concreto e realistico
Dinanzi a questo quadro in chiaroscuro c’è da chiedersi che cosa sia lecito aspettarsi dal Partenariato orientale. Va sicuramente evitato l’eccesso di ottimismo con cui si guardò alla Politica europea di Vicinato (Pev) al momento del suo lancio cinque anni fa. Di recente la Commissione europea ha pubblicato una valutazione dei risultati della Pev nel 2008 che inizia con un cahier de doléances: la periferia dell’Unione è stata sconvolta da nuovi conflitti (Georgia e Gaza) con effetti a vasto raggio sui contesti regionali e da interruzioni nelle forniture di gas e ha risentito pesantemente delle ripercussioni della crisi economica globale. Anche le riforme politiche, ha notato la Commissione, sono bloccate. Non c’è dubbio che il vicinato europeo abbia subito negli ultimi tempi delle involuzioni sul piano della sicurezza, della stabilità politica e dei processi democratici. La Politica di vicinato non era probabilmente la ricetta migliore per risolvere questi problemi, ma è giusto chiedersi se le speranze che vi sono state riposte non siano state eccessive e se non sia invece arrivato il tempo di concentrarsi più realisticamente sul valore aggiunto che la Ue può offrire ai paesi partner aprendosi a nuove forme di cooperazione anche laddove queste comportino alcuni costi e richiedano di ripensare criticamente inveterate prassi politiche.