IAI
Controllo degli armamenti

Il disarmo nucleare dopo Praga

14 Apr 2009 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il regime giuridico delle armi nucleari risulta molto frammentato. Non solo perché è incompleto, ma anche perché è composto di un numero di strumenti indipendenti, difficilmente riconducibili sotto un cappello unitario. Taluni di questi strumenti obbediscono alla filosofia del disarmo, altri, i più importanti, a quelli della non proliferazione e sono spesso percepiti come discriminatori, perché è difficile convincere chi non possiede armi nucleari che l’arma nucleare è un “male”, mentre ci sono degli Stati che la posseggono, e ne hanno giuridicamente il diritto.

Un regime incompleto…
Lo strumento fondante del regime delle armi nucleari è, come noto, il Trattato di Non Proliferazione Nucleare (Tnp), entrato in vigore nel 1970 ed esteso a tempo indefinito nel 1995. Tale trattato ha quasi raggiunto l’obiettivo dell’universalità, annoverando 191 stati membri. Ma restano fuori tre stati nucleari (Israele, India e Pakistan), mentre la Corea del Nord è receduta e si è costruita la sua bomba atomica. Il controllo sul Tnp non è affidato ad uno strumento interno al trattato, ma ad un’organizzazione distinta, cioè l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (Aiea), che conta solo 145 membri e di cui fanno parte stati non membri del Tnp, come India, Israele e Pakistan.

Il regime delle armi nucleari è poi completato da una serie di altri trattati e strumenti, che interessano settori particolari. Si contano attualmente cinque trattati che stabiliscono zone esenti da armi nucleari (recentemente è entrato in vigore il Trattato sulla zona esente di armi nucleari in Asia Centrale) ed altri trattati che proibiscono la sperimentazione o la collocazione di armi di distruzione di massa nello spazio o negli oceani.

Quanto ai test sotterranei, essi sono stati banditi dal Trattato sulla cessazione completa degli esperimenti nucleari (Ctbt nell’acronimo inglese). Ma il trattato non è ancora entrato in vigore, mancando ancora la ratifica di 9 stati di soglia, cioè in grado di costruirsi l’arma atomica. In attesa viene fatto affidamento su una moratoria stabilita dal Consiglio di sicurezza (Cds) delle Nazioni Unite violata dal Pakistan, prima, e dalla Corea del Nord, poi. Completano il sistema i trattati bilaterali Usa-Federazione Russa per la riduzione delle testate nucleari. Il disarmo, o più precisamente la riduzione delle testate, è un affare bilaterale tra chi in effetti possiede il maggior numero di ordigni, mentre ne sono tenuti fuori gli altri stati, che al massimo vengono informati dai rispettivi alleati.

… e diseguale
Il regime delle armi nucleari non è solo frammentario, ma anche diseguale. Il Tnp ha creato una categoria di stati più eguali degli altri. Come contropartita, coloro che hanno rinunciato a procurarsi l’arma atomica non hanno ottenuto molto in termini di sicurezza. Gli stati nucleari si sono impegnati a non usare l’arma atomica nei confronti dei non nucleari, mediante assicurazioni (le c.d. assicurazione negative di sicurezza), che non sono neppure consacrate nel Tnp, ma sono delle dichiarazioni unilaterali, politicamente vincolanti, ma non giuridicamente obbligatorie secondo gli Stati Uniti.

Gli stati non nucleari hanno diritto a sviluppare l’energia nucleare per scopi pacifici, ma devono sottostare ai controlli dell’Aiea, che sono imperfetti, poiché hanno per oggetto solo i siti dichiarati. Il protocollo aggiuntivo del 1997 consente l’ispezione anche ai siti non dichiarati, ma è stato ratificato da un numero relativamente basso di stati. Gli stati non nucleari del Tnp hanno anche ottenuto una solenne promessa dai nucleari: l’art. VI del trattato obbliga gli Stati a condurre negoziati allo scopo di pervenire a concludere un trattato per la messa al bando delle armi nucleari. I negoziati sarebbero dovuti iniziare subito dopo l’entrata in vigore del Tnp, cioè nel 1970, ed essere condotti “in buona fede”. Ma niente di tutto questo è accaduto.

L’arma nucleare e il diritto internazionale
È lecito l’uso dell’arma nucleare? Nel 1996 la Corte internazionale di giustizia dette un parere non privo di ambiguità, poiché statuì che, in linea di principio, l’arma nucleare è contraria al diritto internazionale umanitario, ma poi affermò di non saper dire se il ricorso all’arma nucleare fosse lecito in circostanze estreme di legittima difesa, quando viene in gioco l’esistenza stessa dello stato. Ma a parte questa ipotesi estrema, è militarmente utile l’arma nucleare? Quale utilità può essere ricavata da un’arma che non viene usata? La deterrenza è lecita se asservita alla legittima difesa, per scoraggiare l’eventuale avversario. Non lo è più qualora essa abbia lo scopo di acquistare influenza politica mediante la minaccia dell’uso dell’arma nucleare, cioè mediante la minaccia della forza (che qualificherei deterrenza aggressiva).

A parte il bombardamento atomico del Giappone per porre termine alla II Guerra Mondiale, l’arma è stata impiegata solo come deterrente, per scoraggiare l’avversario di farvi ricorso. Cioè non è mai stata usata (tralascio volutamente la deterrenza aggressiva). Ma con la fine della guerra fredda, anche questo “impiego” deve essere sottoposto ad un vaglio critico.

La via indicata da Obama
È merito del Presidente Usa Obama, nel discorso tenuto a Praga in occasione del 60° anniversario della Nato, aver indicato la via da percorrere. Si dovrebbe cominciare a ridurre il ruolo delle armi nucleari nella strategia nazionale di sicurezza, per poi arrivare ad un mondo senza armi nucleari. I passi da effettuare non sono pochi: entrata in vigore del Ctbt, creazione di una banca per il materiale fissile a disposizione di chi intende usare l’energia nucleare per scopi pacifici; fine della produzione del materiale fissile per scopi bellici (c.d. cut off treaty); rafforzamento dei regimi multilaterali come la Proliferation Security Initiative o la Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism, mediante la creazione di istituzioni ad hoc, per combattere il terrorismo nucleare, senza trascurare i meriti della la risoluzione 1540 (2004) del Cds nella lotta contro il terrorismo e le armi di distruzione di massa; ripresa dei negoziati con la Russia per la riduzione delle testate nucleari e loro multilateralizzazione a livello di Stati nucleari. Un buon viatico per la conferenza di riesame del Tnp del 2010, che si spera si concluda positivamente, al contrario di quella del 2005.

Dalla non proliferazione al disarmo
Come abbiamo detto all’inizio il sistema della non proliferazione è frammentato. Ora occorre passare dalla non proliferazione al disarmo. Un sogno non impossibile, se si pensa che le armi batteriologice e chimiche sono state completamente bandite, rispettivamente con i trattati del 1972 e 1993. Ma come assicurare che gli stati che violano i trattati siano banditi e ricondotti alla ragione? Obama, nel discorso di Praga, si è posto il problema ed ha parlato della necessità di avere una “struttura”, non meglio identificata, che possa porre rimedio alle violazioni. Tale struttura è necessaria per impedire che gli stati agiscano unilateralmente, come è accaduto con il bombardamento di Israele di un sito siriano, nel settembre 2007, passato praticamente inosservato. Ma quale struttura? Il Cds, così come attualmente strutturato, è inadeguato. I membri permanenti, che sono anche quelli in possesso dell’arma nucleare, non possono arrogarsi il diritto di rappresentare la comunità internazionale e addirittura di impedire ad uno stato di denunciare un trattato liberamente sottoscritto, quantunque ciò possa rappresentare un pericolo per la non proliferazione. Il Cds, come meccanismo di controllo di un regime di disarmo nucleare unitario e omnicomprensivo, può essere la struttura adeguata a patto che sia profondamente riformato con l’aumento dei suoi membri, in modo da rappresentare realmente la comunità internazionale. E che dire del diritto di veto? Tra le proposte sul tappeto vi è quella di abolirlo per le violazioni gravi come crimini contro l’umanità, genocidio e crimini di guerra. Perché non abolire il diritto di veto anche quando vengono in considerazione violazioni ai regimi di disarmo e non proliferazione nucleare?