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Ripensare il sostegno alla sicurezza africana

Il “Rapporto Prodi” per l’Africa e le priorità del G8

16 Feb 2009 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

Le Nazioni Unite hanno di recente reso noto il Rapporto del Comitato presieduto da Romano Prodi – e costituito da autorevoli personalità internazionali – sulle modalità di sostegno alle operazioni di peacekeeping dell’Unione Africana (Ua). La riflessione avviata dall’Onu si affianca agli sforzi condotti in altre sedi internazionali, prime fra tutte il G8 e l’Unione europea, nel tentativo di trovare risposte credibili e soluzioni sostenibili ai conflitti in Africa.

Soluzioni africane ai problemi dell’Africa
Nell’ultimo decennio, il continente africano si è progressivamente dotato di strutture e meccanismi regionali e sub-regionali per la prevenzione dei conflitti e la gestione delle crisi. L’Unione africana, che raggruppa tutti gli stati del continente (ad eccezione del Marocco), si sta affermando come attore regionale di sicurezza e interlocutore credibile della comunità internazionale. Tuttavia, le nascenti istituzioni panafricane soffrono per la scarsità di risorse umane e finanziarie, che ne impediscono il pieno funzionamento e ne limitano la capacità di intervento. Già dalla fine degli anni Novanta, si è avvertita la necessità di ripensare il sostegno internazionale finalizzato alla promozione della pace e della stabilità nel continente, coordinando gli interventi esterni e focalizzandosi sullo sviluppo delle capacità africane. L’obiettivo è quello di offrire soluzioni africane ai problemi dell’Africa, rimettendo le sorti del continente nelle mani dei suoi cittadini – e sollevando gli attori internazionali dalla responsabilità e dai costi di un intervento diretto in complessi e controversi scenari di crisi.

Le proposte del “Rapporto Prodi”
Partendo da queste premesse, nel 2008 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la Risoluzione 1809 relativa ai temi della pace e della sicurezza in Africa e incaricato un gruppo di esperti guidato da Romano Prodi di produrre un rapporto sul sostegno finanziario al peacekeeping africano entro la fine dell’anno. Il “Rapporto Prodi”, presentato nel dicembre 2008, fornisce una panoramica dei principali temi riguardanti l’impegno sempre maggiore dell’Unione africana in materia di pace e sicurezza e formula alcune raccomandazioni circa la relazione strategica tra questa organizzazione regionale e le Nazioni Unite. Ad oggi, le operazioni di mantenimento della pace condotte dall’Unione africana dipendono essenzialmente dai contributi volontari degli stati donatori e risentono della mancata continuità e dello scarso coordinamento delle iniziative dei governi. Il Rapporto Onu cerca di individuare delle soluzioni che garantiscano maggiore sostenibilità e coerenza al supporto internazionale, identificando due nuovi meccanismi per il sostegno alle missioni dell’Unione africana condotte su mandato Onu.

Il primo si basa sull’utilizzo dei contributi al bilancio ordinario e a quello per il peackeeping delle Nazioni Unite da parte dei suoi stati membri per il finanziamento delle operazioni dell’Unione africana. Tuttavia, l’allocazione dei fondi avverrebbe caso per caso e per un periodo massimo di sei mesi, dopo il quale la missione Ua dovrebbe essere sostituita da un intervento Onu. Ciò pone una serie problemi: infatti, questo meccanismo non potrebbe essere utilizzato se le Nazioni Unite non intendessero intervenire; inoltre, le richieste di finanziamento dell’Ua necessiterebbero di un’autorizzazione ad hoc e dovrebbero rispondere agli stringenti requisiti posti dalle Nazioni Unite in materia di supervisione e responsabilità finanziaria. La sua applicabilità sarebbe dunque limitata e garantirebbe solo in parte la continuità e la flessibilità dei finanziamenti.

Il secondo meccanismo proposto nel Rapporto risponde ad un’ottica di più lungo periodo e prevede la costituzione di un trust fund che fornisca le risorse per un piano globale di sviluppo delle capacità africane. L’idea del Comitato è quella di creare uno strumento flessibile ed efficace, che possa attrarre gli investimenti di donatori tradizionali come gli stati membri dell’Ue, gli Stati Uniti e il Giappone, ma anche Cina, India, Brasile, Arabia Saudita e Turchia, organizzazioni non governative e settore privato. Bisogna tener conto che precedenti meccanismi di questo tipo si sono rivelati di scarsa efficacia – come ad esempio un analogo fondo istituito nel 1993 – e che le ricadute della crisi finanziaria in corso incideranno inevitabilmente sulla disponibilità degli attori coinvolti a destinare nuove risorse al fondo Onu. Tuttavia, tra le esperienze più recenti è possibile annoverare l’esempio positivo del fondo per il peacebuilding creato dall’Assemblea Generale nel 2006, il quale è riuscito ad attrarre anche donatori non tradizionali e a superare gli impegni finanziari iniziali.

Le iniziative dell’Unione Europea
Il Rapporto sottolinea l’esigenza di promuovere un maggiore coordinamento tra le diverse istanze multilaterali per massimizzare i risultati della cooperazione internazionale in questo ambito ed individuare priorità d’azione condivise. Risorse rilevanti sono state messe a disposizione da parte dell’Unione Europea attraverso l’African Peace Facility (Apf). Creata nel 2004 su richiesta dei leader africani come supporto alle operazioni di mantenimento della pace dell’Ua e allo sviluppo delle capacità africane di risposta alle crisi, per ora l’Apf è servita soprattutto a finanziare la missione dell’Unione africana in Sudan (Amis). Per il periodo 2008-2010, l’Apf prevede l’allocazione di 300 milioni di euro. La destinazione di questi fondi, provenienti dal Fondo europeo per lo sviluppo (Fes), è geograficamente limitata – sono esclusi i Paesi nordafricani e del Sud Africa – e non può riguardare spese di natura militare. Tuttavia, l’Apf si è rivelato un utile strumento per rilanciare il partenariato tra l’Europa e l’Unione africana nel settore della sicurezza, sopperendo in parte alle mancanze dell’Unione Europea in termini di interventi diretti in situazioni di conflitto – come nel caso della crisi dello scorso ottobre nella Repubblica Democratica del Congo.

L’agenda africana del G8 e le priorità della presidenza italiana
Gli stati membri del G8, rispondendo all’esigenza di una pianificazione di lungo periodo e di una maggiore collaborazione internazionale, avevano approvato nel 2003 un piano per lo sviluppo delle capacità di peacekeeping africane. Tuttavia, l’attuazione del piano negli anni successivi è stata limitata. Ciò è dovuto ad una serie di fattori, che includono la mancanza di un coinvolgimento formale e continuo dei Paesi africani nelle decisioni del G8 e l’assenza di strutture permanenti che possano garantire continuità alle sue attività. Qualche progresso è stato compiuto nell’ambito dell’Africa Clearing House (Ach), un forum di scambio e coordinamento tra i maggiori partner africani – non soltanto i membri del G8, ma anche Unione Europea, Nazioni Unite, i Paesi scandinavi, la Cina e altri. La riunione dell’Ach tenutasi a Tokio nell’aprile del 2008, alla quale ha partecipato per la prima volta l’Unione africana, si è concentrata sul piano africano per la formazione e lo sviluppo dell’African Stand-by Force (Asf), la futura forza di peacekeeping africana.

L’Africa è stata identificata tra le priorità della presidenza italiana del G8, con particolare attenzione agli aspetti di aiuto allo sviluppo, energia e sicurezza alimentare. Saranno affrontate le questioni attinenti alle crisi regionali in riferimento alla Somalia, alla Repubblica Democratica del Congo e al Darfur. I temi del sostegno alle operazioni per il mantenimento della pace, del disarmo e della lotta al terrorismo saranno trattati nel corso delle riunioni dei gruppi di lavoro che si terranno a latere del Summit dell’8-10 luglio sull’isola sarda de La Maddalena. Sarebbe auspicabile dare risalto agli impegni di lungo periodo per lo sviluppo di capacità autonome africane, coordinando le diverse iniziative promosse in ambito Onu, Ue e G8, ma anche individuando delle priorità comuni per alleggerire le spese di gestione che gravano sulle embrionali istituzioni di sicurezza dell’Unione africana e per meglio canalizzare i finanziamenti nazionali. Lo stesso governo italiano ha stanziato nel dicembre 2007 un fondo di 40 milioni di euro per l’attuazione dell’agenda di sicurezza africana, in particolare per gli interventi nel Corno d’Africa.

La risoluzione delle complesse crisi africane non può prescindere dallo sviluppo di istituzioni regionali e sub-regionali credibili, che possano esercitare la necessaria leadership politica e che siano dotate di capacità di intervento adeguate. Il ruolo della comunità internazionale è quello di ripensare strategicamente il proprio sostegno all’Unione africana: l’attuale situazione di crisi economica e finanziaria impone un sempre maggiore coordinamento e un impiego efficace delle risorse disponibili, che passi attraverso la cooperazione tra le diverse istanze multilaterali.

Si veda anche:

Report of the African Union-United Nations panel on modalities for support to African Union peacekeeping operations

Carlo Calia, La pirateria e il buco nero della Somalia

P. Valsecchi, Emergenza Congo