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Integrazione europea / sicurezza e difesa

L’Ue verso un mercato unico della difesa

19 Dic 2008 - Michele Nones - Michele Nones

Il Parlamento europeo ha approvato il 16 dicembre una Direttiva sui trasferimenti intra-comunitari di prodotti militari. Spetterà agli Stati membri, dopo un ultimo formale passaggio nel Consiglio europeo, applicarla entro tre anni a livello nazionale. Dall’inizio del prossimo decennio sarà, quindi, possibile cominciare a considerare il mercato europeo della difesa non più come la somma di 27 mercati nazionali, ma come un mercato continentale. Questo non avverrà immediatamente: agli Stati membri viene lasciato un ampio margine di flessibilità e, quindi, è probabile che ci si sposterà dalla forma più rigida di controllo verso quella più aperta solo gradualmente, man mano che aumenterà la fiducia reciproca e maturerà l’esperienza nell’applicazione della nuova normativa. Un ruolo fondamentale sarà giocato dai sei paesi che partecipano all’Accordo Quadro/Loi (fra cui l’Italia), che sono i più coinvolti in questo settore e che da otto anni stanno conducendo un’esperienza comune verso l’integrazione dei rispettivi mercati nazionali.

Dopo più di cinquant’anni, anche il settore della difesa comincerà ad entrare nella logica del mercato comune. Si verrà così a rimuovere uno dei limiti che l’hanno fino ad ora caratterizzato – tanto più grave in quanto la difesa rappresenta uno dei settori a elevata tecnologia in cui l’Europa svolge un ruolo importante. È un processo impegnativo, che andrà seguito con attenzione. Il segnale è però importante: il rafforzamento dell’Europa della difesa che si intende realizzare con l’applicazione di questa direttiva indica che ci si sta movendo sulla strada del completamento dell’integrazione europea.

Nel nostro continente gli attuali grandi gruppi transnazionali della difesa, gli unici in grado di competere e collaborare con i grandi gruppi americani, si sono costituiti fra la fine dello scorso decennio e quello attuale. Le loro dimensioni e la loro presenza geografica richiedono un corrispondente mercato integrato continentale. Fino ad oggi, invece, non hanno potuto realizzare quella razionalizzazione delle loro capacità tecnologiche e produttive che rappresenta una delle ragioni dei processi di concentrazione. Per il trasferimento di un prodotto da uno stabilimento all’altro sono stati invece applicati fino ad oggi controlli non molto diversi da quelli in vigore per la vendita a paesi terzi. Ciò ha scoraggiato, la riorganizzazione dei gruppi industriali della difesa sulla base dei centri di eccellenza. Alla loro concentrazione finanziaria e gestionale, oltre che di direzione strategica, non ha corrisposto un adeguamento della struttura produttiva. Di ciò ha risentito non poco la loro competitività.

Il frazionamento del mercato ha rappresentato un ostacolo insormontabile alla crescita anche per le Pmi. Il costo gestionale e il tempo richiesto per le autorizzazioni non si concilia con una ridotta dimensione di impresa. E la mancanza di garanzie insieme all’incertezza sui tempi burocratici hanno continuato a far privilegiare i sub-fornitori nazionali invece che quelli più competitivi a livello europeo.

Cosa prevede la nuova direttiva
La nuova Direttiva comincia a por fine a questo stato di cose. Prevede tre forme di autorizzazione: licenza generale, globale e individuale. La prima consentirà il trasferimento di tutti i prodotti selezionati da ciascun paese (soprattutto quelli meno “sensibili”) negli altri paesi europei a condizione che siano utilizzati dalle Forze Armate o che siano ricevuti da imprese “certificate” dal proprio governo. La seconda permetterà il trasferimento di uno specifico elenco di prodotti fra specifiche società (ad esempio, appartenenti ad uno stesso gruppo industriale o partecipanti ad un programma di collaborazione). La terza (l’unica utilizzata oggi in quasi tutti i paesi europei) resterà limitata ad operazioni singole (soprattutto quelle che coinvolgono prodotti “sensibili”).

Ogni paese resterà libero di fissare limitazioni alle esportazioni verso paesi non-europei, ma la logica del nuovo sistema è quella di delegarne la responsabilità al paese in cui l’equipaggiamento viene integrato. La nuova Direttiva sposta la responsabilità verso le imprese sulla base di una loro certificazione preventiva, di un loro impegno a gestire e mantenere la documentazione relativa alle operazioni effettuate e della possibilità di controlli successivi da parte delle Autorità.

Nel frattempo, l’8 dicembre il Consiglio Affari generali dell’Ue ha approvato una Posizione Comune sulle regole comuni riguardanti il controllo delle esportazioni delle tecnologie ed equipaggiamenti militari con cui si renderà vincolante il Codice di condotta per le esportazioni militari adottato nel 1998. Da qui l’impegno di tutti gli Stati membri a recepire nella propria normativa nazionale le regole e le procedure che da dieci anni sono alla base di questa prima forma di politica di esportazione europea.

La Francia, anche per la responsabilità che le compete in quanto Presidente di turno dell’Ue, ha rinunciato al veto (legato all’embargo verso la Cina) che aveva impedito all’Ue di assumere questa decisione. In questo modo si completerà il nuovo sistema europeo di controllo delle esportazioni assicurando un maggiore grado di omogeneità alla politica di esportazione europea e prevenendo un eccesso di “limitazioni” in base alla Direttiva.

Il ruolo dell’Italia
L’Italia ha giocato un ruolo di primo piano in queste iniziative europee. Governo ed amministrazioni sono state da sempre consapevoli della necessità di questo cambiamento, ma anche della difficoltà di ammodernare la normativa nazionale in assenza di un vincolo esterno europeo. Hanno, quindi, sostenuto fin dall’inizio le istituzioni europee, sotto il diretto coordinamento della Presidenza del Consiglio. Adesso il lavoro si sposta a Roma perché bisognerà finalmente adeguare la legge 185 che dal 1990 regola i controlli sulle esportazioni militari a tutti gli impegni nel frattempo assunti a livello europeo: la Posizione Comune del Consiglio europeo sull’intermediazione nel campo degli armamenti del 23 giugno 2003; l’emendamento all’art. 16 dell’Accordo Quadro/Loi fra i sei Paesi europei (Italia, Francia, Gran Bretagna, Germania, Svezia e Spagna) approvato il 13 marzo 2008; la Posizione Comune del Consiglio europeo sul controllo delle esportazioni delle tecnologie ed equipaggiamenti militari; la Direttiva europea sui trasferimenti intra-comunitari di prodotti militari.

Nel contempo bisognerà anche rimuovere due dei maggiori limiti della legge in vigore: il primo riguarda l’inclusione dei programmi di collaborazione intergovernativa nel campo di applicazione della legge che provoca un inutile sovraccarico di lavoro (per le loro caratteristiche i programmi intergovernativi non possono essere sottoposti ai normali controlli); il secondo riguarda la pesantezza procedurale burocratica che provoca inutili extra-costi, ritardi e difficoltà interpretative.

Il cambiamento comporterà una rivoluzione copernicana nel nostro sistema di controllo. Da un’impostazione tutta concentrata sulle verifiche ex-ante della documentazione bisognerà passare ad una ex-post che presuppone anche un’attività ispettiva. Da un controllo burocratico-poliziesco sui requisiti delle imprese bisognerà passare ad un controllo di qualità sulle loro capacità di gestire internamente le procedure inerenti i trasferimenti di tecnologie e prodotti. Da due forme di licenza (ma una non è mai stata attuata) bisognerà passare a tre forme di licenza, più le due particolari legate all’Accordo Quadro/Loi.

Di qui la necessità di una legge completamente nuova, in linea con la nuova impostazione generale che punta a limitarne il contenuto ai principi generali e a rinviare alla normativa secondaria la definizione delle procedure e degli aspetti tecnici. Dovrà essere una legge all’altezza dei tempi che tenga conto dei cambiamenti intervenuti nello scenario europeo ed internazionale e che sia in grado di conciliare le esigenze di sicurezza con quelle del mercato e delle imprese.