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Unione europea

Il ruolo della Corte di Giustizia Ue in una fase di crisi del modello sovranazionale

10 Dic 2008 - Antonio Tizzano - Antonio Tizzano

Largamente condivisa, per non dire unanime, è la convinzione che nessun’altra istituzione comunitaria abbia svolto, come la Corte di Giustizia, un’azione così incisiva e determinante nel connotare le caratteristiche del sistema giuridico comunitario, nell’imprimere una straordinaria accelerazione all’evoluzione di tale sistema e nell’indirizzarla, in modo assolutamente univoco, in direzione del rafforzamento del processo d’integrazione. Se ne è avuta una significativa riprova proprio di recente, quando, dopo le sfortunate vicende del Trattato costituzionale e del Trattato di Lisbona, la Corte ha saputo tenere ben ferma la rotta di una giurisprudenza tradizionalmente favorevole allo sviluppo del processo d’integrazione, senza nulla concedere al minimalismo, al pessimismo e all’attendismo che rapidamente si diffusero negli ambienti comunitari. E se questo non è stato adeguatamente sottolineato, ciò è dovuto non tanto a una strana disattenzione, ma proprio al fatto che un simile comportamento della Corte è apparso, per così dire, naturale e scontato, perché pienamente coerente con gli oltre 50 anni di storia dell’istituzione.

Come tutti sanno, infatti, attraverso un’esperienza giurisdizionale che, comunque la si voglia giudicare, resta unica e straordinaria, la Corte ha inciso in modo profondo e determinante sulla configurazione complessiva del sistema comunitario, dando organicità e coerenza a tale sistema ed anzi ricostruendolo come un ordinamento giuridico autonomo e compiuto, rilevandone i principi qualificanti, definendone le nozioni e caratterizzandolo rispetto agli altri ordini giuridici nei termini assolutamente originali che oggi tutti riconoscono. In questo senso, si può dire che il ruolo della Corte non può essere considerato come puramente giurisdizionale, ma ha avuto per certi versi addirittura carattere strutturale, perché ha fatto del diritto un fattore decisivo ed anzi “costitutivo” del processo d’integrazione europea ed influito così sullo stesso modo di essere di tale processo.

Proprio per questa incisiva azione della Corte del resto si è talvolta parlato, specie in passato, di “governo dei giudici”, di “eccessivo attivismo della Corte” o addirittura di “derive” giurisprudenziali. Ciò senza però chiedersi cos’altro il giudice comunitario avrebbe dovuto fare se non contribuire alla costruzione dell’edificio le cui fondamenta (i trattati) erano state affidate alle sue cure. La Corte non è un osservatore esterno a quel processo, ma opera all’interno di esso e del sistema giuridico-istituzionale che lo sorregge. Essa non ha avuto, quindi, né ha altra scelta, se vuol restare fedele alla propria missione, che rispettare e valorizzare gli obiettivi del processo quali sono appunto proclamati nei trattati. Ed è, a mio avviso, una fortuna che ciò sia avvenuto, perché le sorti dell’Unione ne sono state segnate in modo profondo, per non dire decisivo.

Basti solo pensare, a tacer di molto altro, alla tutela che la Corte ha saputo assicurare alle situazioni giuridiche individuali fondate sul diritto comunitario, ed in particolare ai diritti che i cittadini comunitari si sono visti garantire nei confronti non solo delle istituzioni comunitarie, ma anche degli stessi Stati membri e perfino del proprio Stato.

Questa tutela, com’è noto, è stata assicurata con grande ampiezza, ma quel che va qui sottolineato è che a simile risultato si è pervenuti soprattutto grazie alla collaborazione che la Corte ha saputo istaurare e sviluppare con i giudici nazionali attraverso la c.d. procedura pregiudiziale, attraverso cioè il meccanismo che consente ad un giudice nazionale di sottoporre alla Corte questioni, pregiudiziali ai fini della propria decisione, che attengono all’interpretazione del Trattato e all’interpretazione e alla validità degli atti delle istituzioni comunitarie.

Una simile collaborazione, che costituisce un’autentica caratteristica del sistema comunitario, è stata posta dalla Corte addirittura al centro di tutto il sistema giurisdizionale comunitario, e più in generale dei rapporti fra il diritto comunitario e il diritto nazionale e soprattutto tra i rispettivi apparati giudiziari. E ciò ha permesso, tra l’altro, il coinvolgimento crescente dei giudici nazionali nell’applicazione del diritto comunitario, con un ruolo di giudici “decentrati” di tale diritto, nel senso che, quando ne fanno applicazione, essi agiscono come una sorta di organi decentrati della giurisdizione comunitaria e concorrono con questa a garantire l’osservanza di detto diritto.

Anche per questo motivo la procedura pregiudiziale ha incontrato uno straordinario successo ed è divenuta ormai una pratica normale e diffusa per tutte le giurisdizioni nazionali, quale che ne sia il grado e l’ordine o lo Stato di appartenenza, incluse quindi le giurisdizioni italiane, le quali anzi si collocano ai primissimi posti in una ideale classifica tra le giurisdizioni più attive al riguardo.

Ciò detto, occorre chiedersi se potranno avere conseguenze sul sistema giudiziario comunitario e sul ruolo della Corte i profondi, e per taluni aspetti addirittura radicali, cambiamenti intervenuti negli ultimi venti anni nel processo d’integrazione europea, tra processi costituzionali ed allargamenti.

Personalmente ritengo che neppure nella nuova situazione il ruolo della Corte sia in discussione. Se si guarda infatti agli sviluppi di questi anni si deve convenire che in realtà la prospettiva più plausibile non è quella di un affievolimento di quel ruolo; lo è semmai il suo contrario, perché il processo di costituzionalizzazione dell’Unione, anche nella versione meno ambiziosa definita a Lisbona, lungi dal ridurne la portata è destinato in vario modo ad esaltare il ruolo del giudice comunitario.

Il che non significa naturalmente che le segnalate evoluzioni non rischino di acuire vecchie questioni e di aprirne altre, tanto sul piano organizzativo e funzionale, quanto su quello della pienezza e della qualità della tutela giurisdizionale all’interno del sistema. Di ciò la Corte è perfettamente consapevole, al punto che ha già cercato di dare qualche risposta con i mezzi che attualmente il sistema le offre. Altre modifiche, ancor più profonde ed incisive, potrebbero però rendersi necessarie per assicurare – com’è del resto interesse di tutti – il prestigio e la qualità dell’amministrazione della giustizia dell’Unione ed in particolare per garantire una tutela giudiziaria ed un controllo di legalità che siano all’altezza di quella comunità di diritto che l’Unione europea ha l’ambizione di essere.

Da questo punto di vista molte sono le soluzioni ipotizzabili. In nessun caso però si potrà a mio avviso prescindere dalla cooperazione tra la Corte ed i giudici nazionali, e segnatamente dall’esercizio sempre più diffuso ed attivo da parte di questi ultimi del ricordato ruolo di giudici decentrati del diritto comunitario.

Credo, in effetti, che nessuna misura di riorganizzazione dell’attività della Corte potrà portare i suoi frutti se da parte comunitaria non si fa pienamente leva sulla collaborazione con le giurisdizioni nazionali e se, a loro volta, queste ultime non assolvono attivamente al loro compito di filtro naturale nell’applicazione del diritto comunitario. Per parte sua, la Corte ha piena fiducia in questo ruolo dei suoi omologhi nazionali e trova nell’eccellente esperienza di oltre cinquant’anni di collaborazione un solido motivo per fondare questa fiducia.

Antonio Tizzano è giudice alla Corte di Giustizia delle Comunità europee, Lussemburgo