IAI
La Convenzione di Dublino

Eliminazione definitiva delle bombe a grappolo o solo un passo indietro?

3 Giu 2008 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il 30 maggio 2008 la Conferenza diplomatica sulle bombe a grappolo (cluster weapons), tenutasi a Dublino, ha adottato una convenzione sulla messa al bando di tali ordigni. Il processo per la conclusione della Convenzione, iniziato a Oslo nel 2007 e continuato con le conferenze di Lima, Vienna e Wellington prima di quella conclusiva di Dublino, è stato abbastanza celere. È stato spinto e sostenuto dall’iniziativa di numerose organizzazioni non governative, dando nuovo vigore a quella che può essere definita “popular diplomacy”, che vede insieme governi e opinione pubblica nella conduzione della politica estera. In verità, gli obiettivi delle organizzazioni non governative sono stati raggiunti solo in parte, poiché la Convenzione è un bilanciamento tra esigenze umanitarie e di sicurezza. Alla Conferenza di Dublino hanno partecipato 110 Stati, ma sono rimasti assenti dalla Conferenza e dall’intero processo di Oslo, Cina, Russia, Stati Uniti, Pakistan, India e Israele, paesi produttori, che fanno uso delle bombe a grappolo.

Tra proibizioni parziali e arretramenti
Le bombe sono state impiegate per la prima volta dalla Germania nella seconda guerra mondiale durante i raid aerei contro il Regno Unito (c.d. butterfly bombs) ed hanno trovato in seguito un crescente sviluppo. Si tratta di un sistema d’arma composto da un contenitore dove sono stivate tra 6 e 108 bombe (bomblets), che può essere sparato dall’artiglieria o sganciato da aerei. Quando l’ordigno esplode, le bomblets vengono sparse in un’area abbastanza vasta, ma non tutte esplodono. Quelle inesplose costituiscono un pericolo per la popolazione civile, tranne che non siano sganciate in aree remote e non popolate o contro obiettivi interamente militari. Secondo taluni, le cluster weapons sono armi indiscriminate. Il loro vantaggio militare è indiscutibile e ne è stato fatto un uso massiccio durante la guerra del Vietnam, quella del Golfo, in Afghanistan, in Iraq e dagli israeliani in Libano nel 2006. Esse sono state impiegate dai russi in Cecenia e dalla Nato in Kosovo. Secondo fonti accreditate, le bombe a grappolo, di cui esisterebbero 210 tipi, sono stoccate in 75 paesi e sono state usate in 25 paesi.

A differenza della Convenzione di Ottawa sulle mine antipersona (1997), che proibisce totalmente l’uso di tali mine e ne impone la distruzione, quella di Dublino non stabilisce una proibizione totale. Essa infatti non si applica agli ordigni più perfezionati, che non possono essere considerati indiscriminati sotto il profilo del diritto umanitario, in quanto contengono “submunizioni” dotate di un congegno autodistruttivo o che ne consente la disattivazione oppure dirette a colpire un singolo obiettivo. Ma, secondo gli scettici, tali ordigni sono difficilmente realizzabili.

Per il resto, la Convenzione di Dublino è una classica convenzione di diritto umanitario e di disarmo: proibisce l’uso delle bombe a grappolo, anche a titolo di rappresaglia, ne interdice la produzione e l’acquisizione, ne impone la distruzione, e fa divieto di assistere chiunque si impegni in un’attività proibita dalla Convenzione.

La Convenzione impone anche la bonifica delle aree infestate dalle bombe a grappolo al momento della sua entrata in vigore. Il problema diventa particolarmente grave per le bombe a grappolo che siano state usate o abbandonate da uno Stato parte prima dell’entrata in vigore della Convenzione. Non si è voluto imporre specifici obblighi retroattivi, analogamente a quanto è stato fatto con la Convenzione sui residui bellici esplosivi del 2003. Lo Stato disseminatore è solo “fortemente incoraggiato” a provvedere assistenza tecnica e finanziaria.

La Convenzione non consente alcuna moratoria una volta entrata in vigore, cioè dopo che sia stata ratificata da almeno 30 Stati. Anzi è prevista la provvisoria applicazione, se così decide lo Stato ratificante. La Convenzione, inoltre, non ammette riserve. Sono tutti elementi positivi.

Frattura transatlantica?
Ciò non toglie che la Convenzione abbia significative zone d’ombra.

In primo luogo, per l’obbligo di distruzione. Esso ha per oggetto tutte le bombe a grappolo che si trovino sotto la giurisdizione e il controllo di uno Stato membro. Pertanto, a differenza della Convenzione di Ottawa, che impone la distruzione di tutte le mine site sotto la giurisdizione o il controllo di uno Stato membro, la Convenzione di Dublino non impone la distruzione delle mine che si trovino sul territorio di uno Stato membro, ma sotto il controllo di uno Stato non membro. Ciò vale quindi per le bombe a grappolo stoccate nelle basi americane in Italia, Germania e Regno Unito, a supporre che questi tre Stati, a differenza degli Stati Uniti, diventino parte della Convenzione di Dublino.

In secondo luogo, la Convenzione, pur mantenendo fermo il divieto di produrre o usare cluster weapons, consente ad uno State parte, incluso il suo personale militare e i suoi cittadini, di impegnarsi nella cooperazione e operazioni militari con uno Stato non parte che faccia uso delle bombe a grappolo vietate dalla Convenzione.

Tale clausola, che non mancherà di sollevare problemi interpretativi di non facile soluzione, è stata aggiunta grazie ad un emendamento di paesi Ue membri della Nato ed ha consentito di sbloccare il negoziato e di imbarcare il Regno Unito. La clausola infatti salvaguarda l’interoperabiltà tra le forze Nato, appartenenti a Stati che diventeranno parti della Convenzione di Dublino e Stati che non la ratificheranno, come gli Stati Uniti. Anzi questi ultimi, pur assenti dal processo di Oslo, avevano intrapreso un’intensa attività diplomatica per convincere gli alleati europei ad annacquare i divieti della Convenzione. E’ stato così sottoposto un emendamento ad hoc. Tra i presentatori è da annoverare l’Italia. Il Senato della Repubblica aveva votato il 28 maggio un ordine del giorno bipartisan, che impegnava il governo ad un’azione decisa per la messa al bando delle bombe a grappolo, nel rispetto degli impegni derivanti dalle organizzazioni internazionali, inclusa l’Alleanza Atlantica, anche in relazione alle esigenze di integrazione reciproca. Il riferimento nodo dell’ interoperabilità nel quadro Nato è quindi trasparente.

Per il resto, la Convenzione di Dublino segue lo schema della Convenzione di Ottawa, ad es. ammettendo il recesso nell’esercizio della propria sovranità nazionale.Nel complesso, la Convenzione di Dublino sulle bombe a grappolo rappresenta un arretramento rispetto alla Convenzione di Ottawa sulle mine antipersona. Le clausole di compromesso prima evidenziate hanno consentito che il negoziato pervenisse alla conclusione di un trattato. Ma il problema politico da mettere in luce è più complesso e investe i rapporti transatlantici.

Tra europei e americani si sta determinando una frattura per quanto riguarda l’applicazione del diritto internazionale umanitario. Mentre gli europei sono parti dei Protocolli aggiuntivi alle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 e dello Statuto della Corte penale internazionale (e di altri strumenti di diritto umanitario), gli Stati Uniti non lo sono. Poiché le regole del diritto umanitario debbono essere applicate durante le operazioni militari congiunte, ciò comporta che occorre trovare un minimo comun denominatore, cosa che di regola avviene con il sacrificio delle posizioni più avanzate sotto il profilo umanitario. Le differenze di vedute tra europei e americani hanno pesantemente influenzato il testo di Dublino e il compromesso è avvenuto al ribasso, pur nell’assenza degli Stati Uniti alla Conferenza.