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Politica estera

Gruppo di riflessione strategica: un’esperienza da continuare

26 Mag 2008 - Raffaello Matarazzo, Roberto Menotti - Raffaello Matarazzo, Roberto Menotti

Il Gruppo di Riflessione Strategica insediato al Ministero degli Esteri nell’ottobre del 2007 ha rappresentato un’ innovativa occasione di scambio tra diplomatici di carriera ed analisti provenienti dal mondo delle Università, dei centri di ricerca, della pubblica amministrazione e dell’economia. Al di là delle specifiche proposte contenute nel Rapporto finale, incomplete a causa della precoce caduta del governo Prodi e già sintetizzate su questa rivista, uno degli aspetti più importanti di quell’esperienza è stato rappresentato dal metodo di lavoro adottato.

Una tendenza internazionale
Il processo messo in atto con la creazione del gruppo di riflessione strategica non nasce dal nulla, ma si colloca all’interno di linee di tendenza che si stanno affermando in Europa e per alcuni aspetti negli Stati Uniti.

La prima tendenza è quella di definire con maggior precisione una lista di priorità ed interessi nazionali sulla base ad una valutazione complessiva delle relazioni internazionali, dei rischi e delle opportunità per il sistema paese. In un’epoca di fluida ridefinizione delle dinamiche internazionali e di slittamento delle fonti di autorità e potere, la definizione di un quadro di riferimento comune diventa un’esigenza sempre più impellente.

La seconda tendenza è quella di concentrare le “politiche internazionali” presso il gabinetto del Primo Ministro. A ciò contribuisce la grande velocizzazione dei processi decisionali, che produce grandi pressioni sui governi affinché agiscano rapidamente. Cui si aggiungono le esigenze di un mondo dell’informazione che vive ormai 24 ore su 24 e induce a centralizzare ulteriormente gli sforzi della comunicazione ufficiale (incluse le foto opportunity e una certa passione per gli incontri “al vertice”). Ma la crescente centralizzazione della politica estera è anche una risposta naturale all’indebolimento delle linee di demarcazione tra le varie aree della politica estera nazionale, come la diplomazia tradizionale ed i rapporti commerciali, o la difesa e le attività giudiziarie e di polizia.

Infine, la sempre minore incidenza degli Stati nazionali rispetto ai grandi processi internazionali, congiunta alla graduale “sovranazionalizzazione” dei processi decisionali, crea nelle amministrazioni nazionali un istinto conservativo che determina una sempre maggiore concentrazione di responsabilità e competenze.

La centralizzazione ha senso, tuttavia, solo se supportata da forti capacità analitiche e dall’abilità, nello stesso tempo, di creare un canale di comunicazione con l’opinione pubblica nazionale. È in questa prospettiva che i ministeri degli esteri stanno ridefinendo le proprie funzioni in quasi tutti i paesi occidentali. Se la diplomazia vuole rimanere rilevante al di là dei ristretti – seppur importantissimi – confini dei negoziati internazionali, alcuni adeguamenti sono necessari. In altri termini, accanto alle più tradizionali funzioni di negoziatori di accordi con altri paesi, i ministeri degli esteri tendono sempre più a trasformarsi in produttori di scenari, opzioni, idee. Ovviamente i diplomatici ed i “mediatori di idee” (dalle universita’ ai “think tank”) continueranno ad avere le loro rispettive funzioni. Ma esse sembrano diventare sempre più contigue. E questa è, complessivamente, una buona notizia.

In cerca di coerenza
Queste tendenze possono convergere per dare maggior coerenza a tutti gli strumenti che possono accrescere l’influenza internazionale di un paese. In questo senso, ad esempio, il governo tedesco ha avviato un’ampia discussione sulla creazione di un ufficio, su modello del National Security Council americano, che avrebbe il compito di assicurare maggiore coerenza e fornire analisi e strategie. I sostenitori della proposta affermano infatti che la coerenza è un elemento fondamentale in un paese federale come è la Germania. Gran parte della discussione, ovviamente, si concentra sull’attribuzione di maggiori poteri alla Cancelleria, e sul rischio che ciò vada a scapito del Ministero degli Esteri.

Pur senza evocare soluzioni universalmente valide, va ricordato che negli Stati Uniti da molti anni è in voga la pratica di assumere analisti esterni nel Dipartimento di Stato e nel National Security Council (Nsc), così come in altre agenzie. Questi di solito non sono parlamentari – come in molti casi accade in Italia per i sottosegretari – e la maggior parte non è direttamente legata ad un partito politico. Un’esperienza di lavoro al Dipartimento di Stato o al Nsc per un esperto non implica mai l’interruzione del proprio rapporto con il “think tank” o con l’università di provenienza. Al contrario, è esattamente questo “passaggio” da un mondo all’altro che favorisce reciproca conoscenza e contaminazione. Fatte le dovute proporzioni, una dinamica simile si è in certi sensi avviata anche in Italia. Nel Gruppo di Riflessione strategica messo in piedi alla Farnesina, ad esempio, è stato evidente come ognuno degli esperti abbia messo a disposizione un vasto network di rapporti internazionali con altri istituti di ricerca, circoli accademici e ambienti imprenditoriali.

Ovviamente, quanto più la comunità degli esperti interagisce con i circoli ufficiali, tanto più essa può agire come canale di comunicazione informale con il mondo esterno. Idee, proposte e preoccupazioni italiane potranno essere meglio conosciute e comprese anche all’estero. Si tratta di un percorso a doppio senso, in cui analisti indipendenti hanno – parzialmente – accesso alla sfera decisionale della politica estera (con tutte le sue complessità) in quanto offrono un ritorno ai diplomatici. Una spirale virtuosa che certamente merita di essere ulteriormente alimentata.

E ora?
Il Rapporto 2020 è stato un esercizio bipartisan, si spera dunque possa essere preso a riferimento anche dal nuovo governo. In ogni sistema democratico la politica estera è più o meno direttamente, influenzata anche dall’opinione pubblica. La costruzione di un ampio consenso è fondamentale per evitare un pericoloso iato tra gli impegni ufficiali e la capacità decisionale e di azione del paese. Ciò è tanto più vero in un contesto di crescenti spinte competitive per l’economia italiana, e di cambiamenti a livello internazionale, con missioni di stabilizzazione all’estero sempre più impegnative e la prospettiva delle elezioni americane del prossimo novembre. Tutti fattori che determineranno la richiesta di un impegno maggiore, e non minore, da parte dell’Italia e dell’Europa nel suo insieme. Ragionare in chiave strategica non è dunque un lusso, ma un imperativo: può stimolare interessanti idee e proposte, sia basate sul consenso che, eventualmente, sul dissenso. L’esperienza di un gruppo indipendente di analisti ha rappresentato un primo passo nella giusta direzione.