IAI
Bilancio della Difesa 2008

Un modello da ripensare

1 Apr 2008 - Giovanni Gasparini - Giovanni Gasparini

Leggere bene il bilancio della difesa non è operazione facile e richiede alcune cautele, necessarie per evitare cattive interpretazioni e giudizi erronei. Il primo problema risiede nella mancanza di una definizione standard comunemente accettata e significativa a livello internazionale circa cosa effettivamente costituisca spesa per la difesa. In generale, il valore considerato può cambiare anche considerevolmente a seconda che vengano compresi o meno (e in che misura) la spesa per le forze di gendarmeria, le pensioni, i fondi non compresi nel bilancio del Ministero della Difesa e altro ancora.

Inoltre, gli Stati tendono a compiere un esercizio di differenziazione fra il bilancio esterno e quello interno; mentre si tende a gonfiare la cifra in sede internazionale, al fine di risultare dei buoni partner e contribuire alla sicurezza collettiva, si agisce in senso opposto verso l’opinione pubblica interna, la quale tende a risolvere il trade-off fra burro e cannoni a favore del primo.

L’Italia ovviamente fa grande uso di questa doppiezza, tanto che il suo bilancio dichiarato in sede Nato ed europea è quasi il doppio di quello effettivo. Vi è poi un problema di natura politica, in quanto vi sono partiti che fanno della spesa per la difesa l’obiettivo di campagne antimilitariste, e pertanto sono interessati a dimostrare che si spende troppo, o che il loro intervento ha ridotto la spesa. A ciò fa da contraltare la tendenza dell’amministrazione della Difesa a sottolineare come i fondi siano sempre insufficienti, senza affrontare seriamente il problema dell’efficienza della spesa.

Una cautela generale: al fine di compiere comparazioni intertemporali (evoluzione nel tempo), un confronto anno su anno è intrinsecamente poco indicativo, dal momento che bastano alcune partite straordinarie a modificare radicalmente il risultato. Ciò che conta sono i trend di medio (5 anni) e lungo (10-15 anni) periodo, e la relativa programmazione.

Un’analisi dettagliata
Veniamo ora alla spesa per la difesa nel 2008 (Economia e industria della difesa: tabelle e grafici). Con questo termine si intende la spesa prevista per l’anno a valori correnti in euro, effettivamente disponibile per produrre sicurezza esterna nel corso dell’anno di riferimento e in quelli futuri (investimenti), ovvero predisporre lo strumento responsabile per la sicurezza esterna e condurre operazioni di presenza internazionale di carattere prevalentemente militare.

Data questa definizione, si escludono pertanto le seguenti voci incluse nel bilancio del Ministero della Difesa: le pensioni (provvisorie, di ausiliaria e definitive), le forze anche di carattere militare che però conducono operazioni di sicurezza interna (la maggior parte dei Carabinieri), le spese sostenute dalla Difesa ma riguardanti altre amministrazioni ed altre funzioni (ad esempio, l’approvvigionamento idrico delle isole).

Si includono invece, oltre alla cosiddetta Funzione Difesa, le spese per le missioni internazionali per la parte riguardante le Forze Armate, e altri fondi presso altri dicasteri che siano connessi con la produzione di sicurezza esterna, quali i fondi presso il Ministero dello Sviluppo Economico per la parte relativa ai programmi d’investimento e di ricerca e sviluppo (R&S) in materiali di difesa. Si sottraggono, inoltre, quei fondi che, a causa di speciali norme di contenimento della spesa pubblica (art.1 comma 597 Legge Finanziaria 2007), sono resi indisponibili. Sono state invece conteggiate le risorse rese temporaneamente indisponibili dall’accantonamento obbligatorio legato al Tfr, in quanto si presume che esse vengano attivate entro l’anno (seppur in misura potenzialmente ridotta).

Partendo dunque da un bilancio di previsione del Ministero della Difesa per il 2008 di 21.132 milioni di euro, ad esso vanno sottratti gli accantonamenti obbligatori per 589 milioni, gli impegni relativi alle funzioni esterne (112 milioni), alle pensioni provvisorie (ausiliaria) per 231 milioni, e alla parte dei Carabinieri che svolge funzioni prevalenti di sicurezza interna, stimata nel 92,5% del totale, in quanto si stima che su un totale di 112.000 uomini gli effettivi disponibili per le missioni di difesa esterna siano 8.500, pari al 7,5% della forza.

In sostanza, alla tradizionale Funzione Difesa, pari a 15.408 milioni di euro, vanno sottratti 544 milioni di fondi indisponibili, e aggiunti 401 milioni stimati, relativi ai Carabinieri impiegabili in funzione di polizia militare ed in missioni internazionali. A ciò si aggiungono 850 milioni di euro relativi alla componente militare del fondo missioni internazionali presso il Ministero dell’Economia e Finanze (pari a 1.020 milioni, di cui 170 per esigenze non difesa).

Un discorso a parte meritano i fondi disponibili presso il Ministero dello Sviluppo Economico (Mse); si tratta di contributi che corrispondono a una logica prevalente industriale e di sviluppo tecnologico ed economico, al di fuori del controllo tecnico-amministrativo e di indirizzo degli Stati Maggiori e della Difesa, sebbene di essi benefici in larga parte anche lo strumento militare, soprattutto per quanto concerne la sua sostenibilità nel tempo.

La stima della componente di cui beneficia la difesa è data da tre macro-aree: una relativa ai fondi per il velivolo Eurofighter (Efa), pari a 898 milioni di euro, una per i programmi Fremm (fregate per la Marina) e Vbm (veicolo dell’Esercito), stimabile in 210 milioni, ed una di pari consistenza per i programmi afferenti alla difesa del fondo per i programmi di R&S ad alta tecnologie e duali.

I fondi relativi al programma Efa sono determinati dall’attualizzazione di somme che coprono limiti d’impiego pluriennali (mutui pregressi), e pertanto non andrebbero qualificati come nuova spesa, ma come copertura straordinaria di spese rinviate in passato, a causa delle ristrettezze di bilancio.

Si giunge così ad un saldo complessivo di 17.433 milioni di euro, di cui 10.080 milioni sono spese per il personale (9.110 milioni per i militari e i civili dipendenti della Difesa, 375 milioni per i Carabinieri in funzione di polizia militare, 595 milioni per le indennità suppletive per il personale impiegato in missioni all’estero), 2.718 milioni per le spese di esercizio (di cui 255 si stimano su base storica provenienti dal fondo missioni, pari al 30% di detto fondo), 341 milioni per investimenti in infrastrutture, ed infine 3.603 milioni per investimenti in sistemi, equipaggiamenti ed armamenti (inclusi i fondi straordinari per l’Eurofighter e 90 milioni di spesa per i costi di ammodernamento dei radar necessari per liberare le frequenze del WIMAX), e 691 milioni di R&S, di cui 271 a carico della Difesa e 420 milioni stimati a carico del Mse.

Situazione squilibrata
Nonostante il progressivo incremento negli ultimi due anni, dopo un quinquennio di constanti contrazioni, la spesa per la difesa 2008 presenta ancora una situazione fortemente disequilibrata e insostenibile. Il personale assorbe ancora quasi il 60% delle risorse disponibili (anche di più, se si considera che alcune voci della spesa per investimento sono straordinarie), contro un obiettivo del 40-45%.

La situazione dei fondi per l’esercizio è particolarmente grave, come esplicitamente lamentato nella Nota Aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa; si stima un ammanco di circa un miliardo di euro rispetto alle effettive esigenze di approntamento e addestramento, con gravi conseguenza sulla disponibilità di mezzi, uomini e capacità.

La spesa per investimenti si regge a livelli appena accettabili solo grazie ad interventi straordinari extra-bilancio, che non garantiscono la necessaria certezza di programmazione di lungo periodo.

Con questo ritmo inoltre sarà difficile recuperare l’ammanco stimabile in circa 3-3,5 miliardi di investimenti non effettuati durante il quinquennio di Governo Berlusconi-Martino-Tremonti.

Urge quindi un ripensamento rapido da un lato del modello di difesa, soprattutto per la componente del personale, e dall’altro delle effettive risorse da rendere disponibili secondo una credibile programmazione di lungo periodo, compatibile con gli impegni internazionali del Paese.

Giovanni Gasparini è ricercatore senior dell’Istituto Affari Internazionali

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