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Rapporto 2020: le scelte di politica estera

Le sfide del nuovo quadro istituzionale europeo

7 Apr 2008 - Luigi Gianniti - Luigi Gianniti

Il quadro istituzionale proposto dal Trattato di Lisbona accentuerà la dimensione “transgovernativa” del policy-making europeo. È una prospettiva che non solo sta aprendo un confronto (tra le istituzioni e tra i paesi dell’Unione) per quanto riguarda la scelta degli uomini da porre ai vertici dell’Unione, ma rappresenta anche, come è giustamente segnalato dal “Rapporto del Gruppo di riflessione strategic” del Mae, una sfida per il nostro paese. Una sfida innanzitutto al sistema politico, perché sia capace di garantire condizioni interne “per poter aspirare alla leadership emergente dell’Unione”. Ma anche una sfida al sistema istituzionale.

Com’è noto, secondo il Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo non sarà più presieduto dai Capi di Stato e di Governo secondo una rotazione semestrale, ma da un Presidente stabile, che avrà un mandato di due anni e mezzo. Un Presidente stabile avrà anche il Consiglio dei Ministri degli Affari esteri: il nuovo Alto Rappresentante, che oltre a presiedere il Consiglio sarà anche Vice Presidente della Commissione. Probabilmente per queste nomine si aspetteranno le elezioni del Parlamento europeo, dopo le quali dovrà essere scelto anche il nuovo Presidente della Commissione europea.

Ma la vecchia regola della rotazione semestrale continuerà a valere per il Consiglio Affari generali, che oggi si occupa tanto di affari generali quanto della politica estera e di sicurezza comune. Ora – come giustamente segnalato dal Rapporto del Gruppo di riflessione – queste due competenze si separeranno: da un lato, il Consiglio Affari esteri (che si occuperà della politica estera e di sicurezza comune), dall’altro il Consiglio Affari generali, cui spetterà, secondo il Trattato, assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio e preparare le riunioni del Consiglio europeo. Molto si discute dei possibili attriti cui può portare la creazione del Consiglio europeo come istituzione autonoma, sganciata dalle altre formazioni del Consiglio e dotata di una Presidenza stabile.

Motore di attività
Quali che siano le conseguenze di questa scelta, certo è che il Consiglio Affari generali diventerà anche più di oggi il vero motore dell’attività del Consiglio. Un esito peraltro in linea con gli orientamenti della Convenzione europea, ove si era ipotizzato di creare addirittura un Consiglio Affari legislativi, che assumesse per intero la funzione legislativa oggi esercitata dalle varie formazioni del Consiglio.

In questa prospettiva, il Rapporto propone assai opportunamente di “istituire una figura ministeriale di alto livello, incaricata del coordinamento generale (e legislativo) delle politiche europee del paese”. La proposta non viene ulteriormente articolata, se non evidenziando che questa figura dovrebbe collegare “più strettamente le funzioni di coordinamento europeo alla Presidenza del Consiglio”, e ciò per “ridurre almeno alcune delle difficoltà strutturali che affliggono il sistema-paese in chiave europea”. In vista della formazione del nuovo Governo, si potrebbe esplicitare questa opzione scegliendo di affidare la delega per gli Affari europei (e dunque la responsabilità di quello che è già oggi un importante Dipartimento della Presidenza del Consiglio) a un Vice Presidente del Consiglio, cui dovrebbe spettare quindi anche il ruolo di coordinare la posizione nazionale nelle varie formazioni del Consiglio, partecipando ai lavori del Consiglio Affari generali.

Troppo spesso abbiamo visto Vice Presidenti del Consiglio alla ricerca di un ruolo nell’Esecutivo che non si esaurisse nell’essere il numero due della compagine governativa. Proprio questa tensione è stata all’origine di spacchettamenti, doppi cappelli, non tutti funzionali né efficienti. Gli Affari europei sono stati invece sempre affidati a un Ministro senza portafoglio, che ha dovuto combattere per affermare il proprio ruolo quale coordinatore della posizione nazionale nella formazione del diritto comunitario. Con maggiore peso politico, un Vice Presidente del Consiglio potrebbe presiedere il Comitato interministeriale per gli Affari comunitari europei (Ciace), istituito a seguito della legge n. 11 del 2005, che ha mosso i primi passi, e con successo, nella legislatura che sta terminando, ma la cui attività conferma quotidianamente le difficoltà politiche e le resistenze amministrative che rendono complessa la preparazione e la definizione autorevole e tempestiva di una posizione nazionale sui singoli dossier.

Nuovi ruoli dei Parlamenti
Giustamente il Rapporto segnala come il maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nei meccanismi decisionali dell’Unione previsto dal Trattato di Lisbona possa divenire un’ulteriore occasione per agevolare questo processo. In realtà, la novità del Trattato sta proprio nella possibilità per i Parlamenti di intervenire direttamente in procedimenti dell’Unione europea, indipendentemente dal loro tradizionale ruolo di controllo e indirizzo sull’azione del Governo in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione. In taluni casi, il Trattato prevede addirittura un vero e proprio potere di veto (nella revisione semplificata dei Trattati e per la legislazione applicabile al diritto di famiglia), sulla base del quale anche un solo Parlamento nazionale può bloccare l’adozione di atti che sono stati approvati all’unanimità dal Consiglio dell’Unione. Ma lo strumento che dovrebbe dare un nuovo e più attivo ruolo ai Parlamenti nazionali è costituito dalla procedura cosiddetta di early-warning, di verifica del rispetto del principio di sussidiarietà. Un apposito Protocollo allegato al Trattato prevede che ai Parlamenti vengano trasmessi non solo i documenti di consultazione della Commissione, ma anche tutti i progetti di atti legislativi dell’Unione.

Su questi ultimi atti, ciascuna Camera di ogni Parlamento nazionale potrà svolgere una funzione di “vigilanza” preventiva circa il rispetto del principio di sussidiarietà. Ogni Camera, infatti, ha a disposizione otto settimane per analizzare questi progetti e formulare pareri contenenti rilievi circa il rispetto del principio di sussidiarietà. Di questi pareri, le istituzioni europee tengono conto, e qualora i rilievi siano condivisi da un terzo dei Parlamenti nazionali (un quarto nel caso dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia), il progetto in atto deve essere riesaminato dalla Commissione e, al termine di tale riesame, la decisione di modificarlo, ritirarlo o mantenerlo deve essere motivata. Entrato in vigore l’atto normativo, poi, ciascuna Camera può addirittura promuovere, per il tramite del rispettivo Governo, un ricorso alla Corte di giustizia, sempre per violazione del principio di sussidiarietà.

È ovvio che, tra gli effetti di questo nuovo meccanismo, vi sarà certamente una maggiore attenzione dei Governi all’attività dei Parlamenti, tale da garantire una sintonia preventiva nella definizione della posizione nazionale nel procedimento normativo comunitario.

Questo nuovo ruolo dei Parlamenti nazionali, che la dottrina italiana tende a considerare negativamente in quanto potenziale elemento di freno del processo decisionale dell’Unione, può tuttavia rappresentare un’ulteriore occasione per definire con tempestività ed efficacia la posizione nazionale almeno sui principali dossier comunitari. Il fatto che Camera e Senato possano aprire un dialogo diretto con le istituzioni di Bruxelles, formulando addirittura pareri su progetti di atti normativi comunitari, dovrebbe costituire uno stimolo a fare di questo canale un ulteriore strumento per definire la posizione nazionale sui singoli dossier comunitari sin dal loro avvio, creando cosi un circolo virtuoso tra le nuove procedure previste dal Trattato di Lisbona e la tradizionale attività parlamentare di controllo e indirizzo.

Perché ciò si verifichi è necessario che il Governo si faccia trovare pronto a rispondere nelle sedi parlamentari entro il termine delle otto settimane dalla pubblicazione delle iniziative normative dell’Unione. Il sistema di definizione della posizione nazionale nelle sedi governative dovrà quindi essere oliato e ben funzionante: il Ciace si dovrà riunire regolarmente e vi dovrà essere un interlocutore governativo (che abbia anche dei Sottosegretari) capace di fornire tempestivamente alle sedi parlamentari la posizione del Governo italiano. Questi aspetti non sono approfonditi nel Rapporto che parla genericamente di un “ripensamento delle attuali procedure”, con un più diretto coinvolgimento delle Commissioni competenti per materia, al di là del ruolo che già oggi svolgono sia alla Camera sia al Senato le Commissioni per gli affari europei.

In realtà, l’esperienza e l’attività svolta dalla commissione politiche Ue del Senato sembra mostrare in nuce la capacità di fornire una risposta efficiente alle nuove esigenze poste dal Trattato di Lisbona. Mentre infatti l’omologa commissione della Camera ha una composizione autonoma, la commissione politica Ue ne ha una che integra in sé quella delle commissioni di merito (di essa fanno infatti parte due o tre senatori per ciascuna delle altre tredici commissioni permanenti). Essa si può esprimere in prima battuta su tutti i progetti normativi europei, avendo, anche qui a differenza dell’omologa commissione della Camera, il potere di chiedere che i propri pareri vengano direttamente inviati al Governo (e quindi, perché no, in futuro anche alle istituzioni europee), nel caso di inerzia della commissione competente per materia.

La tempistica imposta all’esame parlamentare dal Trattato di Lisbona richiede – per garantire un utile coinvolgimento dei Parlamenti – che al loro interno sia individuato comunque un soggetto con una competenza generale, capace di reagire con rapidità; il che è difficile ottenere da commissioni di merito la cui agenda è condizionata dai tempi della legislazione e della politica nazionali.

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