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Unione europea

Cinque anni di missioni Pesd: bilanci e prospettive

10 Mar 2008 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

La missione di polizia e istituzione dello stato di diritto (Eulex) avviata il 16 febbraio 2008 dall’Ue in Kosovo rappresenta la più ampia missione civile finora condotta nell’ambito della Politica europea di sicurezza e difesa (Pesd). Ancora una volta, l’Ue dovrà dimostrare unità d’intenti e massima efficacia per assicurare stabilità e sicurezza nella tormentata regione balcanica . I Balcani, del resto, costituiscono da sempre l’area privilegiata di intervento dell’Ue, per evidenti ragioni di vicinanza geografica, di interesse strategico, di diffusa e costante instabilità, e ancora oggi costituiscono il punto focale dell’azione della Pesd.

Molto è cambiato, tuttavia, da quando la Pesd è diventata ufficialmente operativa con il dispiegamento della missione Eupm in Bosnia-Erzegovina nel gennaio 2003. Da allora, ben 19 missioni Pesd – 14 civili, 4 militari e un’azione di supporto civile-militare – sono state dispiegate in Europa, Africa, Medio Oriente ed Asia. Oltre ad Eulex Kosovo, altre due nuove missioni sono state lanciate all’inizio del 2008: una in Ciad e l’altra in Guinea Bissau.

Teatri d’azione e nuovi compiti
Il dinamismo dell’Ue in ambito Pesd va collegato a diversi fattori. Da un lato alle crescenti richieste di intervento provenienti dalla comunità internazionale e dagli attori coinvolti nelle crisi, conseguenza dell’aumento della credibilità politica e dell’imparzialità attribuite alle istituzioni europee. Dall’altro all’aumento delle risorse finanziarie e operative destinate dall’Ue alla promozione della sicurezza e della stabilità al di fuori dei propri confini, nonché alla gamma di strumenti per la prevenzione e gestione dei conflitti di cui l’Ue dispone e che le garantiscono un vantaggio comparato rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Tale dinamismo non si è arrestato nemmeno nel periodo di stallo seguito alla mancata ratifica del Trattato costituzionale europeo da parte di Francia e Olanda nel 2005.

Tra le principali direttrici di sviluppo delle operazioni condotte in ambito Pesd va innanzi tutto registrato un ampliamento del teatro d’azione. Nell’area dei Balcani, il mandato di Eupm in Bosnia-Erzegovina è stato esteso a partire dal 2006 per comprendere anche la lotta al crimine organizzato e dal dicembre 2004 è attiva Eufor Althea, una missione militare di stabilizzazione condotta dall’Ue facendo ricorso alle capacità ed alle strutture di comando della Nato nell’ambito degli accordi Berlin Plus.

In Macedonia, dopo l’operazione militare Concordia condotta nel 2003 e la missione civile di polizia Eupol Proxima conclusa nel 2005, è stata dispiegata la nuova missione civile Eupat, destinata alla riforma del settore di polizia attraverso attività di formazione e monitoraggio.

Altre zone di intervento hanno assunto un’importanza crescente, dal Medio Oriente (Eubam per il monitoraggio del valico di Rafah tra Egitto e Striscia di Gaza, Eupol Copps per la riforma della polizia palestinese, Eujust Lex per la riforma del settore della giustizia in Iraq) all’Africa (in particolare in Congo e in Sudan/Darfur) all’Asia centrale (Eupol Afghanistan) e orientale (Amm Aceh). Questo ha contribuito a rafforzare l’immagine dell’Ue come attore di sicurezza globale, ma la mancanza di una chiara strategia d’intervento e di priorità ben definite ha inciso negativamente sulla coerenza e l’efficacia delle azioni condotte.

Si è ampliata anche la varietà dei compiti assunti dall’Ue, soprattutto in ambito civile: attualmente l’Ue è impegnata non soltanto nei settori originariamente identificati al Consiglio Europeo di Feira del 2000 (in particolare polizia e stato di diritto), ma anche nel controllo delle frontiere, nella lotta al crimine organizzato, nella riforma del settore della sicurezza, nei programmi di disarmo, smobilitazione e reintegrazione nella società civile di ex combattenti. Restano dubbi sulla capacità dell’Ue di condurre operazioni militari autonome e di entità numerica rilevante in situazioni di conflitto aperto: fino ad oggi, le operazioni militari condotte dall’Ue hanno fatto ricorso alle capacità Nato (Eufor Althea) oppure si sono caratterizzate per dimensioni e compiti ristretti (Artemis).

Missioni integrate
Un crescente coordinamento tra componenti e compiti di natura civile e militare si è sviluppato a livello istituzionale, con la creazione della Cellula civile-militare per la pianificazione e conduzione di missioni integrate, e a livello operativo, come testimoniano la missione civile di smilitarizzazione in Aceh, condotta prevalentemente da personale militare, oppure le azioni di supporto civile-militare condotte in Sudan/Darfur e Somalia. Nondimeno, la pianificazione integrata trova ancora ostacoli rilevanti, in parte collegati alla difficoltà di ricondurre entrambe le componenti sotto un’unica catena di comando per la gestione delle missioni, in parte a causa dei meccanismi di finanziamento previsti dall’Ue. Tali meccanismi seguono infatti logiche differenti per le spese militari – che devono essere coperte dai singoli stati membri che partecipano con proprio personale – e per quelle civili – che invece rientrano nel bilancio comunitario Pesc insieme agli altri costi comuni delle missioni.

Anche le attività che tradizionalmente restavano divise tra primo pilastro – di competenza prevalente della Commissione europea – e secondo pilastro – riconducibili al Consiglio dell’Ue e alle logiche intergovernative di negoziazione tra gli Stati membri – sono state caratterizzate da una parziale integrazione: personale della Commissione europea è presente nella Cellula civile-militare, e un sempre più frequente avvicendamento si sta realizzando sul terreno tra compiti affidati alle due istituzioni, come testimoniato dalla missione Eupat in Bosnia Erzegovina, designata esplicitamente per assicurare la transizione alla Commissione europea dei compiti precedentemente svolti in ambito Pesd. Eppure, il coordinamento interno incontra ostacoli significativi nei diversi metodi di lavoro del personale delle due istituzioni e ancora risente di un certo grado di competizione interistituzionale.

A ciò si aggiungono i considerevoli problemi di coordinamento esterno con gli altri attori internazionali, regionali e locali impegnati nelle stesse aree di crisi: caso emblematico è quello dell’Afghanistan, dove la mancanza di un quadro di coordinamento tra la missione Nato Isaf e quella eupol sta incidendo negativamente sulla visione strategica per la stabilizzazione del paese.

Se si considerano gli sviluppi in ambito Pesd in termini di capacità operative, emerge un’attenzione prevalente agli aspetti quantitativi – tesi ad assicurare un congruo numero di personale sul terreno – piuttosto che qualitativi. Attraverso gli obiettivi primari individuati nel corso degli anni (i due Headline Goals militari 2003 e 2010 e i due Headline Goals civili 2008 e 2010) si è cercato di elaborare scenari di intervento possibili e di individuare le capacità necessarie per fronteggiarli. Tuttavia, ancora scarse risorse sono dedicate allo sviluppo in termini di interoperabilità – tra il personale dispiegato dai diversi Stati membri in coalizioni multilaterali – e sostenibilità – al di là della prima fase di intervento e fino alla normalizzazione della situazione sul terreno – delle forze Ue.

Mancano anche gli strumenti adeguati per elaborare exit strategy convincenti ed assicurare un avvicendamento efficace tra interventi tesi al ristabilimento della sicurezza ed attività di stabilizzazione e sviluppo di più lungo periodo. Infine, forti carenze possono essere rilevate nei meccanismi di formazione del personale, che non garantiscono l’omogeneizzazione degli standard di competenze e non assicurano la professionalizzazione del personale civile.

Un 2008 decisivo
Il 2008 sarà un anno decisivo per lo sviluppo della Pesd, foriero di innovazioni strategiche ed istituzionali significative, ma anche di sfide operative rilevanti. Con la ratifica del nuovo Trattato di Lisbona, un Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune riunirà le attuali funzioni di alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (Pesc) e quelle di vicepresidente della Commissione e sarà assistito da un servizio europeo per l’azione esterna (composto da funzionari del Consiglio, della Commissione e dei servizi diplomatici degli Stati membri). Inoltre, forme di cooperazione strutturata permanente sono previste per gli Stati membri che vogliano procedere più intensamente nel settore della difesa e che dispongano delle necessarie capacità.

Nuove prospettive nel settore della sicurezza si aprono poi con la revisione della Strategia europea di sicurezza adottata nel dicembre 2003: il dibattito in corso punta a valutare l’attuazione della strategia e di proporre elementi per migliorarla ed eventualmente integrarla entro la fine dell’anno in corso.