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Diritto internazionale

Kosovo, un riconoscimento prematuro

21 Feb 2008 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

È legittima la proclamazione d’indipendenza del Kosovo? La questione ha due aspetti. Uno di diritto interno, dal punto di vista della Costituzione della Serbia, l’altro di diritto internazionale.

Diritto interno e profilo internazionale
Vediamo il primo profilo. Nell’ambito della Repubblica socialista federativa di Jugoslavia, il Kosovo godeva di uno status di autonomia, come provincia. L’autonomia, conferita dalla costituzione del 1974, è stata cancellata nel 1989. Una nuova costituzione è stata adottata nel 1990. I successivi cambiamenti costituzionali (1992) non menzionano nessun diritto del Kosovo alla secessione, a differenza del Montenegro, che poteva vantare un tale diritto nella costituzione della Federazione Serbia-Montenegro del 2003. Pertanto, mentre la secessione del Montenegro ha un fondamento interno, quella del Kosovo non può vantare nessuna disposizione costituzionale dell’ordinamento jugoslavo a suo favore.

Ma la legittimità o illegittimità della proclamazione dell’indipendenza sotto il profilo del diritto costituzionale poco conta in diritto internazionale. Qui l’accessione all’indipendenza è, in linea di principio, una questione di fatto e dipende dalla capacità del nuovo Stato di esercitare il potere di governo sul proprio territorio e la propria popolazione, libero da interferenze esterne. In una parola la nuova struttura deve godere di effettività. Il riconoscimento dei terzi Stati non è un elemento costitutivo della personalità internazionale del nuovo Stato, ma è solo un indice della stabilità della nuova situazione che si è determinata nella comunità internazionale.

Tutto questo in linea di principio, poiché nuove regole si sono affermate in diritto internazionale. Una di queste riguarda il divieto di riconoscere come legittime situazioni che si sono determinate a causa dell’uso illecito della forza. Le radici dell’indipendenza kosovara si fondano sull’intervento della Nato nel 1999, la cui liceità non può essere fondata su un preteso diritto d’intervento per ragioni d’umanità, senza l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza (Cds). La contrarietà dell’intervento alle regole del diritto internazionale è stata sanata dalla successiva risoluzione 1244 del Cds, ma questa, pur nella sua ambiguità, ribadisce la sovranità territoriale della Jugoslavia e nello stesso tempo riconosce solo una sostanziale autonomia e autogoverno al Kosovo, ma non l’autodeterminazione o l’indipendenza. Un altro principio, che è una specificazione di quello ora descritto, si è affermato in Europa nell’ambito della Csce/Osce ed è stato solennemente proclamato a Helsinki nel 1975, come uno dei cardini della sicurezza europea: il divieto di mutare le frontiere ricorrendo all’uso della forza.

Dopo la fine della II guerra mondiale, il Kosovo è l’unico esempio di Stato la cui nascita è dovuta ad un impiego illecito della forza, a parte lo Stato turco di Cipro del Nord, per cui il Cds ha stabilito, con la risoluzione 541, un dovere di non riconoscimento, essendo la sua creazione frutto dell’intervento turco nel 1974.

Riconoscimento prematuro
Ma a parte i quarti di legittimità della sua nascita, il Kosovo manca di effettività per poter essere considerato un nuovo soggetto di diritto internazionale. Dal punto di vista militare la sicurezza della nuova entità è affidata alla presenza della Nato e della Kfor; dal punto di vista del governo civile del territorio, il Kosovo è amministrato dalle Nazioni Unite e dall’Unmik, cui dovrà succedere (e lo sta già facendo) l’Ue con la missione Eulex. Tra l’altro, il fondamento giuridico di questa missione non è ben chiaro, non avendo ricevuto un mandato ad hoc dal Cds, ed è con fatica rintracciabile nella risoluzione 1244, come sembra pretendere l’Azione Comune del consiglio Ue che ha disposto l’istituzione della missione.

La mancanza di effettività del Kosovo ne mette quindi in dubbio la sua esistenza come nuovo Stato e, a differenza di quanto è avvenuto con gli altri Stati nati dalla diaspora jugoslava, manca un organismo, quale la Commissione Badinter, che possa certificarne la statualità. In assenza di un’entità che possa essere definita uno Stato effettivamente indipendente, il riconoscimento che si apprestano a dare taluni membri Ue, Italia compresa, e gli Stati Uniti è prematuro.

Il rischio dell’effetto domino
Ma quale sarà lo status del Kosovo nella comunità internazionale? La sua partecipazione ai trattati multilaterali sarà certamente contestata e, quel che più conta, ne sarà ostacolato l’ingresso alle Nazioni Unite. Nessuno ha ancora fatto i conti con lo Statuto dell’organizzazione mondiale, il cui art. 4 richiede per l’ammissione all’organizzazione una delibera dell’Assemblea Generale su raccomandazione del Cds. La Russia porrà certamente il veto a una domanda di ammissione.

Dell’effetto domino dell’indipendenza kosovara si è ampiamente parlato. Si tratta di un effetto che difficilmente potrebbe prodursi a Ovest, ma che rappresenta un rischio reale a Est. Esistono in Europa numerose entità praticamente indipendenti, ma la cui indipendenza non è stata ancora proclamata o comunque riconosciuta. Abkhazia e Ossezia del Sud in Georgia, Transdnistria in Moldavia, Nagorno-Karabakh in Azerbaijan sono entità che mancano di effettività, poiché devono il mantenimento della loro esistenza a truppe straniere. Ma perché non potrebbero ora seguire l’esempio del Kosovo? Per non parlare dei serbi di Bosnia e di quelli di Mitrovica. Se quest’ultimi intenderanno riunirsi a Belgrado chi impedirà la secessione?

In conclusione, il nuovo Stato non può definirsi tale poiché la situazione è instabile e manca di effettività. Il riconoscimento che l’Italia si appresta a effettuare è prematuro e costituisce un brutto precedente, poiché praticamente si legittima un’entità che deve la sua origine all’uso della forza armata in contrasto con la Carta delle Nazioni Unite. Almeno l’Italia potrebbe effettuare non un riconoscimento pieno (de iure), ma solo un riconoscimento de facto. Un espediente tecnico che permetterebbe di scegliere una posizione attendista che può continuare per qualche anno, in attesa di un chiarimento della situazione.