IAI
Kosovo

Il ruolo dell’Ue per la stabilità regionale

22 Feb 2008 - Riccardo Alcaro - Riccardo Alcaro

L’enfasi posta dai media sulla mancanza di unità in seno all’Unione europea sull’opportunità di riconoscere l’indipendenza del Kosovo è comprensibile, ma fuorviante. Certamente una dichiarazione unanime sarebbe stata un segnale di coesione, ma il problema del riconoscimento è, nel breve periodo, secondario. Il problema principale è invece la gestione della situazione sul terreno: il consolidamento istituzionale del Kosovo; il miglioramento delle condizioni economiche e di investimento; la sicurezza. L’Ue, con la cooperazione della Nato per quanto attiene alla sicurezza, si è assunta queste responsabilità.

Giudizi parziali
Non è possibile liquidare come un fallimento la politica dell’Ue verso il Kosovo perché alcuni Stati preferiscono rimandare a tempi più opportuni la questione del riconoscimento oppure rifiutano di riconoscere il Kosovo nelle attuali condizioni. Questi stessi Stati hanno dato il loro assenso (nel caso di Cipro si è trattata di un’astensione costruttiva) all’invio di una missione civile e di polizia che conterà circa 1800 funzionari Ue più un migliaio di coadiutori locali. Si tratta della più ambiziosa missione civile dell’Ue, che riflette la volontà dell’Unione – di tutti i suoi Stati – di gestire in prima persona la questione kosovara. Questo aspetto andrebbe sottolineato con eguale, se non maggiore, enfasi che la mancanza di unità sulla questione del riconoscimento. Quanto l’Ue sta facendo ora in termini pratici, infatti, è quanto avrebbe fatto anche se tutti i suoi membri avessero riconosciuto ufficialmente la sovranità del Kosovo. È parziale il giudizio di chi critica l’Unione per non aver fatto quello che non rientra nelle sue specifiche attribuzioni – i singoli Stati membri hanno diritto di riconoscere o meno un nuovo stato in autonomia – e tace su quanto l’Ue può fare e ha fatto – la mobilitazione di ingenti risorse umane e finanziarie per garantire la stabilità dei Balcani.

Alcuni commentatori (per esempio Bill Emmott sul «Corriere della sera» del 20 febbraio e Natalino Ronzitti su questa rivista) sostengono che l’Ue avrebbe dovuto riconoscere la sovranità del Kosovo solo di fatto e non di diritto. L’argomento è persuasivo, perché è innegabile che la secessione unilaterale della provincia costituisca una violazione del diritto internazionale e, per quanto americani ed europei sostengano il contrario, stabilisca un precedente potenzialmente pericoloso. Ma l’Ue ha seguito proprio questa linea: la (dubbia) base legale della missione Ue resta la risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’Onu, la stessa su cui si è retta finora la presenza internazionale in Kosovo.

Discutibile è anche l’accusa all’Ue, anch’essa formulata da Emmott ma condivisa da molti altri commentatori, di non aver offerto alla Serbia incentivi sufficienti ad indurla a cedere la sovranità sul Kosovo. L’Ue ha dato alla Serbia una chiara prospettiva di adesione, cioè il massimo che sia in grado di offrire. Ci sono ovviamente molti passi intermedi tra l’adesione e lo stato attuale delle relazioni Ue-Serbia che l’Unione avrebbe potuto compiere per guadagnarsi il favore dei serbi. Alcuni di questi passi sono stati fatti, in ultimo l’offerta di un più favorevole regime di visti. Ma trattare con la Serbia è molto difficile. La ri-elezione del filo-occidentale Tadic alla presidenza della repubblica non deve ingannare. Tadic ha meno poteri del primo ministro Kustunica, che sul Kosovo ha sempre mantenuto una linea più vicina a quella fieramente nazionalista del Partito radicale (primo partito d’opposizione, e anzi primo partito serbo in generale) che a quella di Tadic. Non è Tadic l’uomo con cui bisogna negoziare a Belgrado, e questo i diplomatici e servizi segreti di Usa, Francia e altri lo sanno bene.

Si sottovaluta quanto forti siano le resistenze dei serbi a venire a patti sulla questione del Kosovo, così come sulla cooperazione con il tribunale dell’Aja. Quest’ultimo punto in particolare non può essere taciuto quando si accusa l’Ue di non aver offerto abbastanza alla Serbia. Da più di dieci anni l’Ue ha condizionato la piena cooperazione con Belgrado alla consegna di alcuni criminali di guerra, in particolare Ratko Mladic, ritenuto responsabile del massacro di Srebrenica. Si può sostenere che l’Ue dovrebbe mettere da parte questa condizione per il fine più alto di garantire maggiore stabilità ai Balcani, ma bisogna riconoscere che anche l’argomento contrario si fonda su solide ragioni.

L’Ue è stata criticata anche perché, senza un riconoscimento ufficiale da parte di tutti i suoi membri, non potrà stringere trattati internazionali con il Kosovo. Questo è un problema reale, ma di medio-lungo periodo. L’Ue può aggirarlo attingendo a programmi di assistenza e ricostruzione che non richiedono vincoli contrattuali, come del resto ha già fatto e continua a fare nei Balcani e in altre aree (si pensi ad esempio all’assistenza politica, tecnica ed economica fornita all’Autorità nazionale palestinese). Il Kosovo è ben distante dalla condizione in cui sarà in grado di richiedere la creazione di relazioni formali paritarie con i membri dell’Ue.

Futuro incerto
La secessione unilaterale del Kosovo non rimarrà senza conseguenze, ma non è ancora possibile prevedere con chiarezza cosa succederà di qui in avanti. Un’ipotesi è che la situazione si ‘congeli’, un po’ come è accaduto a Cipro Nord o alle più instabili province separatiste e filo-russe di Abkhazia e Ossezia del Sud (in Georgia) e Transnistria (in Moldavia). La Serbia risentirà più di ora dell’influenza russa, grazie anche all’accordo che permetterà a Gazprom di acquisire la maggioranza del monopolio petrolifero serbo a prezzi stracciati. La Russia vuole fare della Serbia uno snodo per la distribuzione del gas in Europa sud-orientale e, pertanto, non è interessata a una rottura dei rapporti tra Serbia ed Ue. Anzi, in prospettiva Mosca potrebbe anche favorire l’adesione della Serbia all’Unione. Pur nelle mutate condizioni di oggi, quindi, il Kosovo e la Serbia restano parte di un gioco più grande tra l’Ue, gli Usa e la Russia.

L’Unione europea si è assunta il compito di gestire direttamente la stabilizzazione dei Balcani, compresa la situazione in Kosovo. Chi chiede che l’Unione assuma un ruolo di più alto profilo negli affari internazionali, prendendo su di sé l’onere di gestire situazioni di crisi (in particolare nel suo immediato vicinato), non può concentrarsi esclusivamente sulla questione del riconoscimento. Quest’ultima andrà affrontata, ma non è la priorità nel breve periodo. Nel breve periodo la priorità è: chi ha la responsabilità ultima sul Kosovo? Oggi l’Ue ne ha più di ieri. Vediamo se saprà esserne all’altezza.