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Sicurezza internazionale

Il ricorso alla forza armata nel rapporto dei cinque generali

4 Feb 2008 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il rapporto su “Towards a Grand Strategy for an Uncertain World, Renewing transatlantic Partnership”, di cui sono autori cinque alti ufficiali che hanno ricoperto posizioni di primo piano nella Nato e nei rispettivi paesi (Usa, Germania, Francia, Regno Unito e Olanda), merita un ulteriore commento oltre a quello già presentato sulla nostra rivista da Stefano Silvestri. Nella stampa italiana il rapporto ha avuto solo un’eco sensazionale centrata sul primo uso dell’arma atomica e sul suo eventuale impiego contro gli Stati canaglia. In realtà, il rapporto è ben più ricco di spunti e non è stato letto con la dovuta attenzione.

Si tratta di un’analisi che occupa circa 150 pagine ed è quindi comprensibile, ma non giustificabile, che esso sia stato oggetto di letture frettolose che probabilmente non hanno neppure investito l’intero documento. Tra i cinque estensori, tutti di nazionalità straniera (Francia, Germania, Olanda, Regno Unito e Stati Uniti) non compare nessun ufficiale di nazionalità italiana. Gli italiani sono stati snobbati e il motivo non è da ricercare né in difficoltà linguistiche o nella mancanza di competenze specifiche, ma altrove.

Poiché il rapporto ha innestato un dibattito in importanti giornali stranieri come Le Monde e l’International Herald Tribune, è opportuno metterne in luce i molteplici aspetti. Qui intendiamo esaminare come il rapporto affronta la problematica dell’uso della forza e le modalità del suo esercizio. Ma esso è molto più complesso, affrontando tra l’altro lo stato del sistema internazionale, considerato sotto l’angolo visuale delle organizzazioni internazionali che lo compongono, le modalità del decison-making nella Nato e il finanziamento delle operazioni multinazionali.

Il ricorso alla forza armata
Nel rapporto si parte dalla premessa secondo cui il ricorso alla forza armata deve rispettare il diritto internazionale. Pertanto la legittima difesa (l.d.), individuale o collettiva, contro un attacco armato resta il fondamento di ogni azione coercitiva intrapresa individualmente o collettivamente dagli Stati, senza necessità di essere autorizzata dal Consiglio di Sicurezza (Cds). Fin qui niente di nuovo. Si tratta di un diritto naturale consacrato dalla Carta delle Nazioni Unite. I problemi sorgono in relazione alle modalità dell’esercizio di tale diritto. Si prefigura la possibilità di ricorso alla l.d. non solo in caso di un attacco tradizionale, ma anche quando questo abbia luogo mediante strumenti informatici (un cyber attack). Il rapporto ha infatti cura di precisare che occorre tener conto dell’evoluzione del diritto internazionale.

Il documento dei cinque generali poi distingue tra “pre-emption” e “prevention”. Qui la confusione terminologica e le differenze concettuali tra la lingua inglese e quella italiana la fanno da padrone ed è meglio descrivere il fenomeno. Secondo il rapporto, si può reagire in legittima difesa quando l’attacco è imminente, anche se non sia stato ancora sferrato (pre-emption). In questo caso il ricorso alla forza armata sarebbe legittimo secondo il diritto internazionale. L’affermazione è condivisibile, ma non mancano opinioni nettamente contrarie, specialmente in Europa, che subordinano la legittima difesa all’esistenza di un attacco armato (devo attendere che i missili abbiano colpito il mio territorio, prima di poter reagire!).

La “prevention”, invece, è l’uso della forza contro una minaccia che non è ancora imminente, ma è più che latente, poiché è inevitabile che diventi attuale. In questo secondo caso, il rapporto ammette che il diritto internazionale non fornisce ancora una risposta sulla legittimità del ricorso alla forza. Dovrebbe spettare al Cds autorizzare l’uso della forza.

Ma cosa accade se il Cds è paralizzato dal veto o comunque non prende una decisione? Sul punto non viene presa una posizione netta. Si prenda il caso delle armi di distruzione di massa. Il Cds difficilmente autorizzerebbe un’azione “preventiva” contro uno Stato che tentasse di acquisirle. Il rapporto afferma che un’azione intrapresa senza l’autorizzazione del Consiglio sarebbe di dubbia legalità, tranne che non si dimostri che esistono gli estremi della l.d.

Il rapporto invece giustifica “l’intervento d’umanità”, cioè un’azione in territorio altrui volta a impedire il genocidio, senza l’autorizzazione del Cds. Il diritto internazionale avrebbe subito una svolta in tal senso dopo l’operazione della Nato in Kosovo nel 1999. Si suggerisce, peraltro, di ottenere l’autorizzazione del Cds, una volta che le operazioni siano iniziate.

A parte l’intervento d’umanità senza l’autorizzazione del Cds, che personalmente non trovo giuridicamente giustificabile, le conclusioni del rapporto sull’uso della forza appaiono ragionevoli. Vi sono, però, zone d’ombra e ambiguità che meriterebbero una più ampia disamina critica.

Le modalità dell’esercizio della forza armata
Il rapporto è invece carente in merito al c.d. ius in bello: una volta che il conflitto è scoppiato quali regole sono applicabili? Il ricorso alla forza armata deve essere contenuto nei limiti della proporzionalità e deve rispettare il principio secondo cui occorre limitare i danni nella condotta delle operazioni militari. Secondo i cinque generali questi due principi sono compatibili con la strategia del primo uso dell’arma nucleare, che deve restare lo strumento ultimo per impedire danni veramente esistenziali. Qui si dimentica il Parere del 1996 della Corte internazionale di giustizia che, pur nella sua ambiguità, si è pronunciato per la sostanziale illegalità dell’arma nucleare, lasciando uno spiraglio aperto solo quando la stessa esistenza dello Stato venga messa in gioco dall’attacco altrui.

Secondo il rapporto, le armi nucleari sarebbero lo strumento ultimo per una risposta asimmetrica che porta l’escalation del conflitto al suo ultimo stadio. Di qui la necessità del possesso dell’arma nucleare (per la Nato) e l’impossibilità di un mondo privo di armi nucleari. Ma anche qui vi sono omissioni poco giustificabili, quali l’art. VI del Trattato di Non Proliferazione Nucleare e l’obbligo per le potenze nucleari di intraprendere negoziati per pervenire a un disarmo nucleare generalizzato.

Altro punto toccato nel rapporto è quello delle “guerre asimmetriche” combattute tra un esercito regolare e gruppi di terroristi e guerriglieri appartenenti ad attori non statali. Ci si limita a dire che mentre gli eserciti regolari osservano le convenzioni di diritto umanitario (il che non è sempre vero!), guerriglieri e terroristi sono responsabili di crimini di guerra e adottano metodi di combattimento che mettono costantemente in pericolo la popolazione civile. Il fenomeno è troppo complesso per liquidarlo in poche righe.

Vi sono poi fenomeni assolutamente trascurati, come quello delle “compagnie militari di sicurezza” che, come dimostra l’Iraq, sono ormai comunemente impiegate dagli Stati Uniti e hanno sollevato non pochi problemi e critiche quanto al loro modo di operare.

Con il coinvolgimento della Nato in operazioni fuori area (le c.d. missioni non Articolo V), il diritto applicabile alle operazioni militari all’estero è diventato una questione non di poco conto. Le forze Nato, che sono forze multinazionali, si trovano sempre più coinvolte in azioni di combattimento sia in occasione di conflitti armati tradizionali, sia per l’esecuzione di compiti connessi al post conflict peace building. Le azioni belliche debbono essere conformi al diritto umanitario, ma ciascun contingente deve obbedire anche alle regole dettate dalla costituzione dello Stato di appartenenza. Di qui l’importanza dei caveat nazionali che il rapporto critica, in quanto limiti all’azione militare, ma che non possono essere assolutamente trascurati.

Conclusione
Il rapporto dei cinque generali (che, giova ripeterlo, tratta di una molteplicità di argomenti su cui ci riserviamo di ritornare) perviene a conclusioni ragionevoli per quanto riguarda i casi in cui sia possibile, secondo il diritto internazionale, fare ricorso alla forza armata. Restano tuttavia zone d’ombra e d’ambiguità. Il rapporto trascura invece quasi del tutto la problematica del diritto umanitario e delle regole applicabili ai conflitti armati. Si tratta di una grave lacuna, poiché la questione delle regole applicabili alle operazioni multinazionali all’estero è diventata centrale nella pianificazione politica e militare di qualsiasi operazione che, è bene ricordarlo, resta sempre soggetta al controllo parlamentare nazionale.