IAI
Nazioni Unite

Il ruolo dell’Italia nel rafforzamento dell’Onu

10 Dic 2007 - Ferdinando Salleo, Nicoletta Pirozzi - Ferdinando Salleo, Nicoletta Pirozzi

Eletta con votazione plebiscitaria (186 voti su 192) come membro non permanente del Consiglio di Sicurezza per il periodo 2007-2008, l’Italia è ora a metà del guado, cioè del biennio di presenza nel massimo organo delle Nazioni Unite: se è presto per tentare un bilancio del suo ruolo e del suo operato, è utile e opportuno fare qualche considerazione basata sull’esperienza acquisita per trarne alcuni insegnamenti.

Presenza coerente
Le Nazioni Unite si collocano nel codice genetico della democrazia italiana fino dalla scelta dell’ambito multilaterale per la tutela della sicurezza e dell’ordine internazionale che i Padri Fondatori consacrarono nella Costituzione del 1947, nell’articolo 11 che consente le limitazioni di sovranità necessarie a un diritto che miri alla pace e alla giustizia tra le nazioni. Il ruolo dell’Italia potrebbe ritrovare un rinnovato dinamismo proprio nell’attuale clima di crisi e di sfiducia che caratterizza le Nazioni Unite.

L’Onu e il Consiglio di Sicurezza in particolare appaiono molto spesso paralizzati dalle contraddizioni del “disordine internazionale”. Vivono con affanno la crescente complessità delle nuove crisi internazionali, amplificata dalle dinamiche di interdipendenza tra gli Stati, dalla presenza attiva sulla scena internazionale di potenti attori mondiali non statuali, dal proliferare di minacce interne agli Stati stessi (fallimento delle istituzioni, guerre civili, conflitti etnici, rivolte, violazione dei diritti umani).

Le principali critiche rivolte al sistema societario sottolineano la scarsa incisività della sua azione nelle crisi, lo scarso controllo delle spese spesso infruttuose o immotivate, la burocrazia gonfiata e nominata sulla base delle pretese dei paesi membri piuttosto che del merito. I recenti scandali sono anche serviti agli avversari delle Nazioni Unite – gli unilateralisti e i neocon – per negare la legittimità dell’Organizzazione che talora sembra aver esaurito le sue capacità di gestione della governance globale. Da qui discende l’urgenza di un comune impegno degli Stati membri, in primo luogo dei membri del Consiglio di Sicurezza, di organizzarne la riforma.

Il Consiglio di Sicurezza, pur nelle ricorrenti crisi di fiducia che hanno punteggiato la seconda parte del secolo scorso, continua infatti a rappresentare il punto focale delle Nazioni Unite, non solo come guida politica della sicurezza internazionale, ma anche come centro nevralgico della raggiera degli organismi collegati con compiti specifici di natura economica e sociale, assistenziale e scientifica. Eppure, proprio nella struttura statutaria del Consiglio di Sicurezza, nell’immobilismo determinato dalla sua composizione che non rappresenta più gli equilibri del pianeta e dai poteri di veto garantiti ai cinque membri permanenti, si può rintracciare la prima causa della paralisi delle Nazioni Unite.

Maggiore partecipazione
Dalla posizione assunta dall’Italia in merito alla riforma del Consiglio di Sicurezza – in particolare come paese promotore del movimento United for Consensus avviato nel 2005 – emerge in primo luogo la ferma opposizione a un aumento dei seggi permanenti, che finirebbe inevitabilmente col penalizzarla. La spinta verso una maggiore partecipazione nella composizione del Consiglio si sostanzia nel supporto per l’allargamento a favore di nuovi membri non permanenti, in particolare ai paesi in via di sviluppo e alle regioni sottorappresentate. L’Italia sottolinea inoltre l’esigenza di dare riconoscimento sul piano istituzionale al ruolo crescente assunto dalle organizzazioni regionali con un approccio flessibile alla loro rappresentanza e con il riconoscimento della centralità dei raggruppamenti regionali unito alla valutazione dell’effettivo contributo dei membri candidati al sistema Onu.

In prospettiva, l’obiettivo di lungo periodo è quello del seggio permanente europeo, o comunque di un approccio genuinamente europeo da parte dei membri dell’Ue alle questioni affrontate in sede di Consiglio di Sicurezza.

Durante questo primo anno in Consiglio di Sicurezza, l’Italia ha intrapreso una serie di iniziative per dare una dimensione europea al proprio seggio: richiamando costantemente il punto di vista europeo negli interventi in Consiglio di Sicurezza; istituendo un focal point presso la propria delegazione a New York in costante contatto con le rappresentanze degli altri paesi membri dell’Unione, con la Presidenza di turno e con il Segretariato del Consiglio; stimolando maggiore coordinamento tra i membri europei del Consiglio di Sicurezza e tra questi e gli altri paesi europei.

In questo quadro l’Italia è attiva in numerosi organi delle Nazioni Unite: oltre ad essere stata eletta come membro non permanente del Consiglio di Sicurezza, l’Italia è membro del Consiglio per i diritti umani per il periodo 2007-2010 e fa parte della neonata Peacebuilding Commission in qualità di membro del gruppo dei maggiori finanziatori del bilancio Onu. Rappresentanti italiani siedono nei Tribunali internazionali per la ex-Jugoslavia e per il Ruanda e nella Corte Penale Internazionale, nella Commissione per i diritti dell’infanzia e nella Commissione per l’eliminazione della discriminazione delle donne.

Più in generale, l’azione dell’Italia in ambito Onu si è qualificata attraverso un impegno molto significativo in termini di uomini e mezzi in numerose operazioni di peacekeeping condotte a vario titolo sotto l’egida dell’Onu. Infine, l’Italia contribuisce al bilancio ordinario delle Nazioni Unite per una quota pari quasi al 5%, collocandosi al sesto posto nella classifica dei contribuenti.

Presenza qualificata
Tuttavia, come scriveva Andreatta nel 1993, “nelle nuove condizioni internazionali non basta appartenere, occorre operare, dimostrare, qualificarsi con la propria presenza e il proprio peso”. A metà del biennio di presenza italiana in Consiglio di Sicurezza e all’inizio del mese di presidenza di turno dell’Italia del massimo organo Onu, vale la pena ricordare che l’identità politica e il capitale diplomatico di un paese restano nella sua capacità di proporre idee nuove e percorribili e, insieme, di contribuire alla loro attuazione e sostenibilità.

In questo senso è importante la battaglia identitaria per la moratoria alle esecuzioni capitali. Il contributo, già importante, dell’Italia alle Nazioni Unite dovrebbe essere ora potenziato e tradotto in maniera più efficace in un peso politico altrettanto rilevante nelle grandi discussioni e decisioni nell’ambito del Consiglio di Sicurezza. L’Italia potrebbe giocare un ruolo di primo piano per il rafforzamento dell’approccio multilaterale agli scenari di crisi e conflitto, dal Kosovo al Sudan/Darfur, dall’Afghanistan alla Somalia.

Un aspetto determinante per accrescere la capacità dell’Italia di orientare le decisioni del Consiglio, soprattutto quando si parla di aree del Terzo mondo, è quello del concreto impegno finanziario a sostegno dello sviluppo. A questo riguardo, l’Italia deve migliorare l’insoddisfacente livello di performance tra i paesi ricchi del globo e tra i grandi paesi membri dell’Ue in termini di finanziamenti.

Infine, il contributo italiano all’approccio multilaterale potrebbe esplicarsi nei due campi cruciali della lotta al terrorismo e alla proliferazione nucleare, rinnovando l’impegno per un ruolo forte delle Nazioni Unite e dell’Aiea, in particolare appoggiando l’azione di El Baradej e, per la lotta al terrorismo, svolgendo un ruolo nella task force istituita dal Segretario Generale nel settembre 2005 e nell’attuazione della Strategia globale per la lotta al terrorismo adottata dall’Assemblea Generale un anno dopo.

La credibilità e le ambizioni
La presenza in Consiglio di Sicurezza per un paese eletto per un biennio finisce con l’essere una vetrina, breve nel tempo, ma foriera di conseguenze, della sua capacità di gestire una politica estera non più soltanto episodica e occasionale. È una cartina di tornasole della credibilità delle sue ambizioni e della capacità di assumere continuativamente e con coerenza un ruolo nell’ordine internazionale, oppure, al contrario, la dimostrazione della quieta scelta di navigare di conserva svegliandosi quando una sollecitazione brusca lo richiama ai doveri della sua tradizione e del suo stato. In quest’ottica deve vedersi l’insistenza italiana per una realistica riforma della governance internazionale.

In realtà, se la riforma del Consiglio di Sicurezza non sembra destinata a realizzarsi almeno nel presente e probabilmente nel prossimo futuro, occorre tenere la guardia alta avvertendo per tempo i segnali di pericolo e conquistando posizioni di sostanza più che di apparenza, ma non rifugiarsi in una strategia di retroguardia. In questa prospettiva, un’interessante alternativa potrebbe essere rappresentata dal rafforzamento del ruolo e delle competenze del G8. L’allargamento e il rafforzamento del ruolo politico del G8 potrebbero ovviare alla distorsione determinata dall’esclusione delle nuove maggiori potenze a partecipazione globale dall’assise societaria e quindi mirare al loro coinvolgimento come parte attiva della governance mondiale.

Nella fiduciosa attesa che un giorno una vera riforma possa fare del Consiglio di Sicurezza lo strumento che i Fondatori avevano disegnato a San Francisco per tutelare la pace e la sicurezza, un G8 che rappresenti sin d’ora il fulcro della governance mondiale costituirebbe uno strumento efficace per associare i maggiori attori della vita internazionale all’azione comune in un periodo di grave turbamento, e restituire intanto all’Organizzazione mondiale l’efficienza che tutti i membri richiedono.