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Nazioni Unite

Il Kosovo banco di prova per l’Unione europea

10 Dic 2007 - Antonio Missiroli - Antonio Missiroli

Per l’Unione Europea, questo dicembre sarà un mese di prove difficili, a cominciare dalle possibili decisioni da prendere in merito allo status finale del Kosovo. Come preservare l’unità fra i 27; evitare un’escalation di atti di violenza nella provincia; prevenire un eventuale effetto-domino in Bosnia o Macedonia; e mantenere un equilibrio credibile fra i propri principi e la necessità di trovare una soluzione che possa alla fine essere accettata dalle parti e dalla comunità internazionale – questi i fattori dell’equazione quasi irrisolvibile a cui l’Europa si troverà di fronte nelle prossime settimane.

Questioni importanti
E tutto questo avverrà con l’Italia alla presidenza del Consiglio di Sicurezza dell’Onu, assunta il 1˚ dicembre scorso fino alla fine dell’anno: una posizione di grande influenza, con la possibilità di indirizzare almeno in parte l’agenda dei lavori, di porre all’ordine del giorno questioni ritenute tanto importanti quanto trascurate (sarà probabilmente il caso del Corno d’Africa), e di facilitare la formazione del consenso e delle decisioni fra i 15 membri del collegio. Ma anche una posizione di grande responsabilità, alla quale la diplomazia italiana si è preparata per tutto il 2007, da quando cioè è iniziato il suo mandato biennale come membro non permanente del Consiglio (assieme al Belgio) per il gruppo “Europa occidentale e altri”.

Il fulcro dell’azione italiana in Consiglio di Sicurezza è consistito finora appunto nel dare alla propria presenza un’impronta il più possibile europea. L’Ue, com’è noto, non ha uno status autonomo alle Nazioni Unite: la Comunità in quanto tale è accettata come “osservatore”, ma i soli a poter votare nell’Assemblea Generale e sedere in Consiglio sono gli Stati, due dei quali (Francia e Gran Bretagna) come membri permanenti. Oltre ad essi, all’Italia e al Belgio, in dicembre l’Ue avrà un altro membro: la Slovacchia, eletta due anni fa per il gruppo “Europa orientale”, e a cui succederà da gennaio la Croazia.

L’art. 19 del Trattato Ue, a sua volta, invita i paesi membri dell’Unione a presentare e difendere le posizioni comuni (quando esistono), e a consultarsi e coordinarsi sia in Assemblea Generale che in Consiglio di Sicurezza, ma “senza pregiudizio” rispetto alle loro responsabilità in base alla Carta Onu: un caveat che è stato sempre interpretato in modo molto restrittivo da Londra e Parigi. Di qui una storica difficoltà a trasferire in Consiglio di Sicurezza la compattezza politica che si manifesta ormai regolarmente in Assemblea Generale, e che spesso coinvolge anche i paesi candidati all’adesione e i nostri vicini.

Consultazione reciproca
Dal 2001 ad oggi, grazie soprattutto all’iniziativa di Germania e Spagna nel biennio 2003/04, i processi di informazione e consultazione reciproca fra i paesi Ue che siedono in Consiglio e gli altri partner sono migliorati, sia a livello di capi missione – i briefing del martedì – che nel cosiddetto gruppo “articolo 19”, a livello di consiglieri (dal 2002 tutti i paesi membri hanno un coordinatore per il Consiglio). Il coordinamento politico vero e proprio è ancora modesto però, anche se proprio l’Italia ha creato una figura di “focal point” per tenere i contatti con la Presidenza di turno Ue, che non siede in Consiglio.

C’è stato, insomma un progresso incrementale e contenuto, anche se tangibile, nel modo in cui l’Ue si presenta in Consiglio di Sicurezza. Permangono ostacoli giuridici e pratici, e anche una sostanziale reticenza dei P-2 – Francia e Gran Bretagna – a farsi costringere in un ruolo puramente o principalmente europeo. Il nuovo Trattato Ue, che sarà firmato a Lisbona il 13 dicembre prossimo, non altera in modo sostanziale questo quadro, anche se prevede un ruolo più visibile e definito per il futuro Alto Rappresentante e vicepresidente della Commissione anche in Consiglio. Neppure il riconoscimento della personalità giuridica autonoma dell’Unione dovrebbe cambiare molto, almeno in un primo tempo.

Più interessante sarà invece vedere l’impatto che avrà l’abolizione della presidenza di turno Ue in politica estera, che dovrebbe rafforzare il ruolo anche di coordinamento dell’ufficio dell’Alto Rappresentante a New York, creato all’inizio di quest’anno con uno staff di appena una decina di funzionari, ma la cui crescita appare tanto inevitabile quanto desiderabile. Dovrebbe fra l’altro permettere un migliore coordinamento non solo a New York ma anche fra New York e Bruxelles, dove anche il Comitato Politico e di Sicurezza sarà presieduto da un rappresentante dell’Alto Rappresentante.

Il progresso ancora fragile e modesto registratosi finora, e quello più marcato atteso per il 2009, saranno messi alla prova dal delicatissimo dossier Kosovo, innanzitutto, ma anche dal modo in cui la Francia giocherà all’Onu, nella seconda parte del 2008, il suo ruolo di presidente di turno dell’Ue. E un poco anche da chi verrà eletto, fra un anno, a succedere a Italia e Belgio. Allo stato attuale, infatti, i candidati sono tre: Austria, Islanda e Turchia. Se l’Austria non dovesse passare, a rappresentare l’Europa in Consiglio nel 2009 si troveranno (oltre ai due membri permanenti, ben poco inclini a farsi “coordinare”) tre paesi non-Ue – il che potrebbe rallentare il progresso avvenuto negli ultimi anni.