IAI
Quale politica estera per l’Italia?

La politica globale nell’epoca della multipolarità

26 Nov 2007 - Enrico Sassoon - Enrico Sassoon

Il 21 novembre si è svolta a Roma la Tavola Rotonda organizzata da AffarInternazionali “La politica estera dell’Italia e la difesa degli interessi nazionali”, con la partecipazione di Stefano Silvestri (Presidente dell’Istituto Affari Internazionali), Cesare Merlini (Vice Presidente Esecutivo del Consiglio per le Relazioni fra Italia e Stati Uniti) e Marta Dassù (Direttore generale, Aspen Italia). L’articolo che segue si basa su alcuni degli spunti emersi dal dibattito.

I limiti dell’interdipendenza
Uno dei paradossi di questa fase della globalizzazione è che mentre cresce – come si legge nel Global Outlook 2007 dell’Istituto Affari Internazionali – il livello di integrazione e interdipendenza economica tra le diverse aree e i diversi paesi del globo, sembra costantemente diminuire il grado di governance del sistema politico internazionale. Una contraddizione, per la verità, solo apparente.

I rapporti economici internazionali fruiscono infatti di istituzioni come Wto, Fmi, World Bank e Ocse che, sia pure con limiti e carenze, riescono a produrre un grado di governo nel quale i paesi e le aree possono trovare la propria collocazione. Il sistema funziona a diversi livelli, dal più globale a quello plurilaterale, fino a quello semplicemente bilaterale.

Per contro, i rapporti politici internazionali sono fortemente condizionati da una situazione maggiormente conflittuale, nella quale al tentativo della potenza egemone a livello mondiale, gli Stati Uniti, di determinarne gli sviluppi si contrappone l’emergere di nuove polarità per ora non determinanti, ma progressivamente sempre più significative. Il risultato è una realtà multipolare solo parziale, dove le istituzioni internazionali hanno minore capacità di presa e nella quale le potenze medie e medio-piccole, come l’Italia, faticano a trovare una collocazione precisa.

Il sogno multilaterale
Del multilateralismo si potrebbe dire ciò che Churchill diceva della democrazia, e cioè che è un sistema che funziona veramente male, tranne che tutti gli altri sono decisamente peggiori. Come hanno dimostrato gli eventi politici degli ultimi anni – ad esempio, la Somalia, il Darfur, l’Iraq e l’Afghanistan, e in questo momento l’Iran – l’orientamento ad affrontare questi problemi tramite l’intervento delle istituzioni internazionali come l’Onu, previa l’acquisizione di un consenso multilaterale, si è scontrato con una scarsa capacità di governance di queste istituzioni e il frequente emergere di posizioni unilaterali della iperpotenza americana.

Dal punto di vista americano, la scelta della soluzione unilaterale, con aggregazione di alleanze variabili a seconda delle circostanze, è apparsa come una strada obbligata. La difesa dell’interesse nazionale americano viene, almeno nel quadro del pensiero neocon e nell’arco dell’attuale Amministrazione, fatta coincidere con l’interesse generale della democrazia planetaria. In assenza di altri poli di potere altrettanto significativi, l’America di oggi sviluppa comportamenti da potenza egemone che accetta volentieri quei compagni di strada che le riconoscono il primato, ma se ne discostano laddove il consenso non viene raggiunto.

Gli insuccessi nella stabilizzazione e pacificazione di punti cruciali come l’Afghanistan e l’Iraq inducono a ritenere che questa strategia sia destinata al fallimento ma, di fatto, le alternative multipolari e multilaterali si rivelano poco consistenti e poco incidenti. Certo, Europa, Giappone, Russia e Cina possono, almeno potenzialmente, rappresentare dei poli alternativi con cui l’America si deve confrontare, ma in realtà il rapporto continua a essere fortemente squilibrato e porta a rinsaldare la decisione americana di procedere per la propria strada, consultando gli alleati, ma senza subirne un condizionamento eccessivo.

C’è addirittura chi, come lo storico Nial Ferguson, sostiene che l’opposizione alla strategia globale americana da parte degli altri paesi, Unione europea compresa, sia solo di facciata perché la realtà resta quella di una superpotenza che garantisce a tutto il resto del mondo quei “beni pubblici” che sono necessari, come un sufficiente grado di libertà generale, il contrasto ai regimi più tirannici e brutali, la garanzia di un sistema finanziario stabile e di un sistema commerciale aperto. In questo senso, Ferguson sposa la tesi di chi vedrebbe con favore un comportamento ancora più “imperiale” degli Stati Uniti rispetto a quello che già si manifesta.

La realtà multipolare
C’è probabilmente una parte di verità in questa tesi, ma la realtà effettiva rimane quella di nuove polarità economiche e politiche che spingono per determinare un assetto globale più equilibrato, o anche solo meno squilibrato dell’attuale. Il problema è che non ci riescono molto bene.

L’opinione pubblica in tutti i paesi guarda con relativo sospetto all’idea della difesa degli interessi nazionali, specie quando ad affermarli sono gli Usa, e tende a privilegiare un orientamento multilaterale, per quanto scarsamente efficace. Ne segue che i Governi nazionali, anche quelli che con maggiore realismo vedono gli attuali limiti dell’approccio multilaterale, tendono ad adottare comportamenti opportunistici, allineandosi da un lato alla strategia globale americana e cercando di sfruttarne i benefici, ma prendendone dall’altro lato le distanze tutte le volte che occorre, per placare l’opinione pubblica interna o per ingraziarsi nemici troppo minacciosi (è questo spesso il caso di quello che molti considerano l’ambiguo orientamento della politica estera italiana verso il mondo islamico).

Certo, tirare troppo la coperta da una parte porta a scoprirsi facilmente dall’altra, ragion per cui le medie potenze come l’Italia, a differenza di paesi più autonomi in politica estera come la Francia o la Gran Bretagna, si rifugiano volentieri sotto la grande ala delle aggregazioni regionali, in questo caso quella dell’Unione europea. Disgraziatamente, le organizzazioni regionali possono avere al massimo un ruolo sussidiario rispetto alle istituzioni internazionali, ma né le prime né le seconde sono però in grado di costituire una soluzione intermedia tra le scomode scelte che sono imposte dalle politiche di potenza americane e la rivendicazione di una politica estera inserita in un efficace quadro multilaterale.

Vasi di coccio e vasi di ferro
In questo quadro, le scelte di politica estera per un paese come l’Italia si presentano strutturalmente problematiche. Se, infatti, negli anni della Guerra fredda le strade percorribili erano in sostanza predefinite e non negoziabili, oggi le opzioni disponibili appaiono di certo più aperte, ma comunque scarsamente praticabili. La posizione di alleato “critico” degli Stati Uniti è più spesso teorica che reale, perché il quadro multipolare si rivela troppo debole per potervisi effettivamente agganciare e quello multilaterale troppo evanescente per poterne ricavare un principio di inquadramento permanente.

A queste difficoltà esterne si sommano quelle interne, di un paese scarsamente propenso a definire in modo eccessivamente impegnativo le proprie scelte di politica estera e, tutto sommato, scarsamente interessato a prendere troppo sul serio ciò che accade oltre i confini nazionali, come dimostrato anche dalla cronica scarsità delle risorse destinate alla politica di difesa.

In queste condizioni è difficile immaginare che l’Italia possa uscire da una condizione di sudditanza dalle scelte altrui per entrare in un’epoca di politica estera maggiormente assertiva. In fondo, vaso di coccio in mezzo a numerosi vasi di ferro, la strada che le conviene adottare rimane quella dell’ispirarsi volta a volta alle scelte dei partner, siano essi la superpotenza americana, le organizzazioni regionali o le istituzioni internazionali. Di certo, a una piccola potenza regionale non conviene fare la voce troppo grossa, con il rischio di essere magari presa sul serio.