IAI
Cambiamento climatico

Le due visioni del mondo di Europa e Usa

29 Ott 2007 - Thomas Legge - Thomas Legge

Dal 3 al 14 Dicembre si svolgerà a Bali, in Indonesia, il vertice delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico in cui i rappresentanti di 180 paesi cercheranno di sottoscrivere un trattato “erede” del Protocollo firmato a Kyoto l’11 dicembre 1997. L’Unione europea si presenta alla nuova fase di trattative sul clima con un compito difficile. Deve riuscire a convincere i paesi che vi partecipano ad adottare obiettivi sempre più stringenti. Ma la sua stessa credibilità è minacciata dalla sua incapacità di realizzare serie riduzioni delle emissioni interne. Intanto, gli Stati Uniti continuano a promuovere un approccio alternativo basato su obiettivi volontari e investimenti in tecnologia. Questi due approcci in larga misura si escludono a vicenda e sono destinati a scontrarsi nel prossimo round negoziale che avrà luogo in dicembre a Bali. Il risultato più probabile è il varo di un trattato erede del Protocollo di Kyoto che presenta un obiettivo globale molto ambizioso, ma che lascia diversi dettagli cruciali nell’ambiguità, in attesa di successivi negoziati.

Oltre Kyoto
Il Protocollo di Kyoto, definito per lungo tempo dai suoi sostenitori “l’unica soluzione possibile”, sta rapidamente arrivando alle sue scadenze. L’approccio internazionale al clima è definito dalla Convenzione Quadro delle Nazioni Unite per il Cambiamento Climatico (Unfccc), che fu negoziata in occasione dell’Earth Summit di Rio de Janeiro nel 1992. Successive conferenze annuali gli hanno dato forma e la più importante di esse è stata quella di Kyoto del 1997, quando è stato negoziato il protocollo all’Unfccc, che richiede che i paesi industrializzati riducano le proprie emissioni di gas serra di circa il 5% al di sotto del 1990 per l’anno 2010 (prendendo la media delle emissioni degli anni 2000-2012). Il prossimo meeting, tecnicamente il quattordicesimo, avrà luogo a Bali e potrebbe essere un incontro efficace perché potrebbe (ma forse no) sfociare in un trattato che sostituisca il Protocollo di Kyoto alla sua effettiva scadenza del 2012.

Il Protocollo di Kyoto è stato difficile da negoziare, ancora più difficile da adottare e difficilissimo da applicare. È stato il risultato di due anni di intensi negoziati (1995-97) e ha richiesto altri cinque anni per la definizione delle regole (Marrakesh 2001). In tale periodo, gli Usa e l’Australia, due dei paesi con le maggiori emissioni di gas serra, hanno respinto il trattato e hanno così quasi impedito di raggiungere la massa critica di paesi firmatari richiesta per l’avvio. E anche quei paesi che si considerano leader in campo climatico, in primis i membri Ue, hanno avuto difficoltà a raggiungere i propri obiettivi.

L’Ue raggiungerà probabilmente questi obiettivi, ma solo ricorrendo all’uso di meccanismi flessibili come gli scambi internazionali di permessi di emissione e come le marcate riduzioni di emissioni in Germania e Regno Unito, conseguenza fortuita del passaggio da carbone a gas nella produzione elettrica in RU e del collasso dell’industria pesante nell’ex Germania Est. In questo modo, peraltro, non si è fatto altro che compensare il forte aumento delle emissioni in Irlanda, Spagna e altre economie ad alta crescita.

La situazione si aggrava
Malgrado tutto, però, è sempre più chiaro che il protocollo è solo un primo piccolo passo nella strada che la comunità internazionale dovrà adottare per fare fronte al cambiamento climatico in misura percettibile. I rapporti più recenti dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (Ipcc) denunciano sempre più la gravità della situazione e l’ampiezza delle misure per farvi fronte. Secondo l’Ipcc, le emissioni di gas serra “devono raggiungere il picco tra 10-15 anni per essere poi ridotte a livelli molto bassi per la metà del secolo” se si vuole scongiurare un pericoloso cambiamento del clima.

Il contesto politico internazionale sembra abbastanza favorevole al raggiungimento di un accordo di qualche tipo a Bali. L’indicazione più forte è forse scaturita in estate al vertice G8 di Heiligendamm, dove i paesi partecipanti hanno concordato di lanciare dei negoziati sul clima sotto l’ombrello Onu. L’amministrazione Usa si è impegnata a “considerare seriamente” l’idea di dimezzare le emissioni per il 2050 ed è anche più significativo che abbia accettato di considerare che “le Nazioni Unite sono il luogo più appropriato per negoziare interventi future sul cambiamento climatico”.

Nell’ambito Unfccc, i ministri dell’Ambiente di tutto il mondo, appoggiati da oltre 1.000 esperti di ogni paese, hanno iniziato a lavorare su un nuovo accordo per superare l’impasse Ue-Usa. I paesi Ue hanno concordato quest’anno un obiettivo vincolante di riduzione del 20% sotto i livelli 1990 per l’anno 2020, che potrebbe diventare del 30% se i maggiori paesi industrializzati (leggi, gli Usa) adottassero obiettivi altrettanto ambiziosi. L’Unione Europea si è anche auto-attribuita l’obiettivo indicativo di una riduzione del 60-80% per il 2050. È ben vero che a tutt’oggi l’Ue continua ad avere l’imbarazzante tendenza a puntare in alto, ma a fallire sistematicamente gli obiettivi sul cambiamento climatico. Ma il quadro legislativo sta accelerando il passo per consentire di raggiungere i risultati.

Nuovi strumenti
Per rendere effettiva la riduzione del 20%, le istituzioni europee hanno pubblicato una raffica di documenti che saranno seguiti da strumenti di implementazione a livello nazionale. Lo Schema Ue sugli Scambi di Permessi di Emissione ha avuto problemi di avvio, ma ha avuto successo in un’area cruciale definendo il prezzo del carbonio per larga parte dell’economia europea. Il tallone d’Achille della politica climatica Ue è il settore dei trasporti, dove le emissioni continuano a salire in proporzione alla crescita economica.

L’obiettivo adottato di uso dei biocarburanti per il 5,7% dei combustibili da trasporto al 2010 appare sempre più un vicolo cieco ecologico per i dubbi relativi ai sussidi da erogare per indurre gli agricoltori a coltivarli in Europa invece che importarli dai paesi in via di sviluppo (dove si può coltivare l’olio di palma nelle foreste pluviali preventivamente disboscate allo scopo).

Trasporti a parte, comunque, c’è spazio per ridurre le emissioni particolarmente nel settore elettrico, attraverso una combinazione di gestione della domanda, uso di fonti rinnovabili e sequestro e immagazzinamento della CO2 negli impianti produttivi. I risultati ottenuti dall’Ue, la sua capacità di negoziare come entità unica e la sua disponibilità a sostenere strumenti finanziari internazionali come il Global Environment Fund le danno una posizione relativamente forte per ottenere dal negoziato un nuovo trattato con obiettivi vincolanti, che sostituisca il Protocollo di Kyoto.

Usa tra scetticismo e azione
La posizione Usa è definita superficialmente dalla ben nota indisponibilità dell’amministrazione Bush ad accettare controlli sulla CO2, ma in realtà la scena politica nazionale è ben più complessa. Fuori della Casa Bianca ci sono centinaia di iniziative legislative, imprenditoriali e locali che puntano a ridurre le emissioni di gas serra a livello cittadino, statale e nazionale. La città di New York ha adottato un piano per lo sviluppo futuro in parte basato sull’esigenza di ridurre le proprie emissioni di gas serra. Lo Stato della California, la quinta più grande economia del mondo, si è data un limite legale obbligatorio di emissioni dell’80% inferiore ai livelli 1990 per il 2050. Al Congresso Usa non meno di otto iniziative di legge alternative sul cambiamento climatico mirano a introdurre riduzioni obbligatorie. E molte sentenze dei tribunali hanno stabilito che istituzioni come l’Environmental Protection Agency hanno per mandato l’obbligo di occuparsi del cambiamento climatico.

La posizione Usa è però difficilmente riconducibile a un trattato internazionale a causa della ben nota avversione dell’amministrazione Bush per accordi internazionali sulle questioni ambientali. Questo non significa che i negoziatori Usa punteranno a far fallire i negoziati. Anche se probabilmente gli Usa non accetteranno immediatamente obiettivi vincolanti, i negoziati difficilmente risulteranno in trattati così stringenti. I negoziati internazionali definiranno al massimo un set di principi attorno ai quali un nuovo accordo sostitutivo di quello di Kyoto dovrà essere negoziato. Se si riuscirà a farlo, il nuovo accordo potrebbe essere pronto per la firma a fine 2009, quando le trattative finali si potrebbero svolgere con un nuovo presidente Usa che, chiunque vincerà le elezioni, sarà spinto da un forte sostegno popolare all’adozione di misure sul cambiamento climatico.

I mutamenti nell’opinione pubblica americana sul cambiamento climatico sono reali e non è una forzatura immaginare una risposta dinamica Usa che addirittura superi la posizione europea. Nondimeno, anche con una nuova amministrazione è probabile che la posizione Usa rimanga scettica rispetto a un trattato multilaterale basato, come il Protocollo di Kyoto, su riduzioni assolute delle emissioni.

L’ostacolo politico più serio alla partecipazione americana è l’assenza sostanziale di paesi in via di sviluppo come Cina e India rispetto a obiettivi internazionali. Questa è stata una ragione citata di continuo per spiegare perché gli Usa non hanno sottoscritto Kyoto e, anche se va contro i principi Unfccc, affermare che i paesi emergenti dovrebbero fare la prima mossa, negli Usa è una posizione che gode di forte supporto politico.

Nel frattempo, gli Usa perseguono attivamente la cooperazione internazionale nei propri termini: bilaterali o in aggregazioni multilaterali fuori dall’Onu, dove il dibattito sul finanziamento delle tecnologie pulite e dei relativi obiettivi è condotto dai paesi stessi e ha natura strettamente volontaria.

I negoziati internazionali di Bali non produrranno molto di più di una bozza di trattato e, anche in questo caso, daranno molta flessibilità ai firmatari nel tenere fede ai loro impegni, se si desidera che gli Stati Uniti appongano la propria firma.