IAI
Afghanistan

I limiti dell’azione italiana nella riforma della giustizia

1 Ott 2007 - Marcello Rossoni - Marcello Rossoni

Una corretta analisi dell’esperienza italiana in Afghanistan non può non sottolineare come il nostro Paese, che ha deciso di seguire un settore così complesso come la riforma del sistema giuridico afgano, abbia operato in maniera spesso confusa, lasciando l’Ufficio Italiano Giustizia (Ijpo) con linee di azione non chiaramente definite ed un supporto istituzionale non sempre adeguato, togliendo efficacia alle proposte spesso apprezzabili da sviluppare sul campo. Così, malgrado l’effettivo impegno ed alcuni confortanti risultati raggiunti, l’operato dell’Ijpo, ed indirettamente del governo italiano, è stato spesso oggetto di critiche, anche pesanti, sia a livello nazionale che nell’ambito della comunità internazionale attiva in Afghanistan.

Il Progetto Giustizia
L’Italia svolge un ruolo di primo piano nella riforma del settore giustizia in Afghanistan fin dal 2003, quando, sulla base dell’ Accordo di Bonn e delle successive conferenze di Tokio e Berlino che hanno delineato il quadro di cooperazione internazionale per l’assistenza nella ricostruzione dell’Afghanistan, è stato istituito l’Ufficio Italiano Giustizia (Ijpo).

La prima fase di intervento italiano è stato rivolto alla stesura, in collaborazione con le autorità provvisorie afgane, di strumenti legislativi per garantire la tutela ed il rispetto dei diritti fondamentali, che costituissero la base per interventi più profondi e di ampio respiro. In quest’ottica l’Ufficio Italiano Giustizia ha garantito il necessario supporto tecnico per la redazione del Codice di Procedura Penale ad interim (attualmente in via di revisione), del Codice Minorile e della nuova Legge Peniteziaria, tutti fondamentali vista la situazione locale.

Cooperazione e coordinamento
Dal gennaio 2006, in seguito alla Conferenza di Londra, l’interim Afghan National Development Strategy (i-Ands) è divenuto il principale quadro di riferimento all’interno del quale devono essere inseriti i progetti dei governi donatori e delle agenzie internazionali impegnate nelle attività di ricostruzione. Oltre che nell’attività di supporto tecnico alla riforma legislativa, l’Ufficio italiano si è impegnato nella riabilitazione e costruzione delle infrastrutture e delle sedi delle istituzioni di giustizia, nella formazione di giudici, procuratori e quadri del Ministero della Giustizia e nella fornitura di attrezzature. L’Italia ha inoltre assunto, in collaborazione con il governo afgano e la missione Onu (United Nations Assistance Mission in Afghanistan – Unama), l’onere di coordinare, all’interno dei gruppi di lavoro previsti dallo i-Ands, l’attività delle organizzazioni internazionali operanti nel settore giustizia.

In concreto le attività dell’Ijpo sono state e ancora oggi vengono sviluppate attraverso il cosiddetto canale multilaterale, nell’ambito del quale l’Italia finanzia progetti affidati ad agenzie delle Nazioni Unite, ed attraverso il canale bilaterale, per la formazione a livello centrale e provinciale di giudici, procuratori, avvocati e personale del ministero della Giustizia con progetti condotti da agenzie internazionali specializzate come l’Idlo ( International Development Law Organization ) ed Isisc (Istituto Superiore Internazionale di Scienze Criminali).

Dopo un’iniziale cristallizzazione dell’intervento nella sola capitale, l’Ijpo ha cercato gradualmente di estendere la sua attività alle province ed ai distretti, così da promuovere la cultura della legalità e dell’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. L’Italia ha così contribuito ad evidenziare (e provato a superare) un atteggiamento negativo piuttosto comune alle agenzie internazionali impegnate nella ricostruzione, che troppo spesso limitano il proprio intervento alla sola provincia di Kabul o alle aree ancora considerate “sicure”. In questo percorso, l’Ufficio Giustizia ha cercato di estendere i progetti oltre che al settore della giustizia formale, amministrata in Afghanistan dalla Corte Suprema, dalla Procura Generale e dal Ministero della Giustizia, anche a quello informale dei meccanismi tradizionali di soluzione delle controversie (jiirga e shura), dal momento che in larga parte la popolazione afgana ad essi si rivolge, soprattutto nelle zone rurali che poco o nulla hanno beneficiato dall’azione della comunità internazionale.

Scarsa cultura della legalità
Le molte critiche ricevute da un lato mettono a nudo errori commessi, tanto a livello strategico quanto a livello realizzativo, dallo stesso governo italiano. D’altro canto, però, non considerano adeguatamente gli sforzi profusi da quanti hanno contribuito allo sviluppo dei vari progetti e troppo spesso omettono di considerare l’oggettiva difficoltà di operare in un paese nel quale la cultura della legalità è stata profondamente minata da 30 anni di conflitto.

Nell’Afghanistan odierno manca il senso di appartenenza ad uno stato unitario ed il rispetto delle regole da esso stabilite è trascurato in favore di interessi locali o tribali; la riforma della giustizia sarebbe poi dovuta procedere di pari passo ad ampie riforme del tessuto sociale, che garantissero sicurezza e sviluppo socio-economico e che al momento sono purtroppo ancora ben lontane dall’essere realizzate.

Luci ed ombre dell’azione italiana
L’Ufficio Giustizia ha dovuto operare in situazioni di oggettiva difficoltà: con un numero inadeguato di personale, non poteva certo garantire allo stesso tempo la copertura ed il monitoraggio dei molti progetti, il coordinamento e la pianificazione. Certo ha giocato un ruolo importante la difficoltà di reperire personale qualificato e disponibile ad affrontare un’esperienza così impegnativa in un paese estremamente difficile. Ha pesato anche una scarsa capacità organizzativa a livello centrale nell’approntare efficaci procedure di reclutamento (pubblicità, individuazione di esperti, creazione di un “registro” di candidati idonei).

I ritardi, la scarsa efficacia, l’approssimazione nella realizzazione di alcuni progetti sviluppati tramite i due canali, multilaterale e bilaterale su finanziamento italiano, non hanno ricevuto gli opportuni correttivi da parte dell’Ufficio Giustizia che ha spesso operato ai limiti delle sue potenzialità riuscendo solo a garantire un controllo a distanza.

La mancanza di personale e di peso istituzionale, hanno inoltre impedito che si desse adeguato seguito, da parte dell’Ijpo, ad iniziative che apparivano correttamente indirizzate per la soluzione di alcuni dei principali problemi del settore giustizia afgano e che, non a caso, sono ora al centro dell’attenzione del governo locale e delle organizzazioni coinvolte nella riforma della giustizia.

Ad esempio, la necessità di promuovere la riforma del settore amministrativo, così da consentire un coerente sviluppo istituzionale, organicamente bilanciato tra uffici centrali e periferici, già oggetto di una Conferenza organizzata dall’Ijpo a marzo del 2006, è ora al centro dell’attività finanziata con fondi della Commissione Europea e sviluppata dalla società di consulenza Adam Smith International.

Allo stesso modo, la comunità internazionale ha impostato il futuro sviluppo della riforma della giustizia a livello provinciale, approvato dalle conclusioni della Rule of law Conference di Roma (2-3- luglio 2007), traendo ampi spunti dalla metodologia utilizzata dalla Provincial Justice Initiative (Pji), un altro progetto finanziato dal governo italiano e fortemente sostenuto dall’Ijpo, tutt’ora in corso con la collaborazione dell’Isisc.

Conclusioni
Come detto, sia a livello centrale che periferico non si è riusciti a garantire sempre quel supporto istituzionale che avrebbe permesso una maggiore capacità d’azione, una più forte rappresentatività, ma anche una tutela dalle critiche non equilibrate che hanno collaborato a far dipingere in maniera negativa un programma che, malgrado le molte difficoltà incontrate, ha saputo raggiungere risultati apprezzabili e svolgere sovente una buona azione in fase propositiva.

Le mancate o parziali realizzazioni di progetti finanziati dal Governo Italiano, da ascrivere alle agenzie internazionali incaricate di svilupparli, hanno paradossalmente influito esclusivamente sul giudizio relativo all’operato dell’Ijpo che li aveva disegnati e commissionati.

Per questi motivi, un’esperienza estremamente positiva da un punto di vista professionale, rischia di lasciare per gli italiani che vi operano una sensazione di incompiutezza e di frustrazione per le forti potenzialità che, almeno fino ad oggi, rimangono ampiamente inespresse.