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Nazioni Unite

I lenti progressi della Peacebuilding Commission

5 Ott 2007 - Giuditta Scordino - Giuditta Scordino

La Peacebuilding Commission (Pbc) è il nuovo meccanismo istituzionale dell’Onu che dovrebbe colmare il vuoto strategico tra peace-keeping, ricostruzione e sviluppo assistendo i paesi che escono da situazione di conflitto armato durante la transizione verso la pace e lo sviluppo sostenibile. Sotto diversi aspetti la Pbc rappresenta una novità in ambito Onu. Con essa si cerca di andare oltre gli assetti originali delle Nazioni Unite, per creare un organo che corrisponda, invece, in maniera più fedele alle dinamiche odierne in seno all’Onu, alla nuova visione del bilanciamento di forze tra i suoi membri e al contributo specifico che questi apportano al sistema onusiano nel suo insieme.

L’Italia, come membro della Commissione a titolo di grande contributore finanziario delle Nazioni Unite, esemplifica tale innovazione. La sua presenza nella Pbc dimostra il riconoscimento dell’impegno concreto italiano, sostenuto nel tempo, al multilateralismo dell’Onu, così come ne è riconoscimento la sua elezione a larga maggioranza a membro non permanente del CdS per il biennio 2007-2009. La Pbc, però, non altera sotto questo punto di vista nessun equilibrio nazionale esistente, visto che i due paesi storicamente amici-avversari su questioni istituzionali Onu, la Germania e il Giappone, ne fanno parte anch’essi.

Istituzioni finanziarie e donatori internazionali
La Pbc innova anche sotto un altro profilo. Insieme agli stati, la Pbc riunisce infatti i maggiori donatori multilaterali. La Banca Mondiale (BM), il Fondo Monetario Internazionale (Fmi) ed altri donatori istituzionali, quali la Comunità europea (CE) – osservatore all’Onu – partecipano a tutte le riunioni della Pbc. La loro partecipazione ai lavori della Commissione scaturisce dal suo mandato di foro di coordinamento degli attori coinvolti in varie attività di sviluppo, ricostruzione e peacebuilding, e di guida delle risorse finanziarie internazionali intorno ad una visione strategica elaborata congiutamente al paese interessato.

Due correnti di pensiero in seno all’Onu si stanno delineando su come interpretare la partecipazione delle istituzioni finanziarie internazionali e dei donatori istituzionali. Da una parte ci sono stati, in particolare i non-allineati, che intendono creare costrizioni esterne ad attori potenti in termini finanziari in paesi in via di sviluppo ed in post-conflitto, quali la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale, sui quali altrimenti non avrebbero molta capacità di influenza. Dall’altra, ci sono stati, molti paesi occidentali e il Giappone, che propendono per una effettiva cooperazione sul piano strategico ed operativo, seppure con una chiara distinzione di ruoli e di potere decisionale. Le organizzazioni finanziarie interessate, poi, hanno adottato una posizione difensiva e di cauta attesa per capire fino a che punto è possibile interagire e contribuire praticamente agli obiettivi della Pbc.

Partenza a rilento
A più di un anno dalla sua creazione, la Pbc celebra in sordina la conclusione della sua prima sessione di lavori. Sono stati necessari sei mesi per formare il suo comitato organizzativo composto da trentuno membri. Il resto della sessione è stato impiegato a determinare il regolamento interno, già prossimo ad ulteriori revisioni, e a trovare il modus operandi delle riunioni nelle configurazione-paese, cioè quelle riunioni che trattano in modo specifico i paesi sull’agenda della Pbc – al momento Burundi e Sierra Leone – e del gruppo di lavoro sulle lessons learned, tramite una lenta metodologia di learning-by-doing.

Durante i lavori della Pbc, si è fatta sentire la proverbiale divisione tra paesi industrializzati-donatori e paesi in via di sviluppo-non allineati, Solo negli ultimi mesi si sono raggiunti dei progressi più tangibili. Il Burundi gode, dal giugno scorso, di un quadro strategico per il peace-building; la Sierra Leone avrà la sua strategia prevedibilmente per la fine del prossimo autunno, da finalizzare e siglare con il nuovo governo uscito dalle elezioni dell’agosto 2007. Nell’ultimo periodo, la Pbc ha svolto una funzione politica a più largo raggio, interloquendo con le autorità nazionali in merito alla preparazione delle elezioni in Sierra Leone e all’attuale impasse politica in Burundi, nel tentativo di fornire un riconoscimento agli sforzi positivi in corso e allo stesso tempo di allertare per tempo rispetto alle possibili conseguenze negative di una deriva violenta nella soluzione dei problemi che quei paesi si trovavano ad affrontare. Questa evoluzione sembra dimostrare non solo una necessità congenita di monitorare i progressi di consolidamento della pace nei due paesi, ma anche una maturazione interna alla Pbc che cerca il suo spazio ed la sua individualità rispetto ai suoi interlocutori, siano essi governi nazionali o altre istituzioni dell’Onu.

Questioni aperte
La Pbc, destinata a fornire la visione strategica al peace-building, non è partita comunque con una definizione altrettanto strategica di se stessa. Questioni chiave di carattere istituzionale, procedurale e sostanziale rimangono infatti ancora in sospeso.

Sul piano istituzionale, la sua funzione di organo consultivo del Consiglio di Sicurezza e dell’Assemblea Generale manca di metodi precisi di lavoro tramite cui i limiti, le possibilità, i canali di comunicazione e di interazione bilaterale, ed eventualmente trilaterale, possano concretizzarsi. In secondo luogo, la relazione con l’ Ecosoc, nonostante le molte potenzialità in essa contenute, rimane ancora nell’ombra: nessuna riflessione è stata iniziata né in seno alla Pbc né in seno all’Ecosoc su come concretizzare la cooperazione tra i due organi. Ad esempio, dal 2002 l’Ecosoc ha creato dei Gruppi Consultivi ad hoc su Paesi africani, che stanno attualmente lavorando su Burundi, paese già nell’agenda della Pbc, e la Guinea Bissau che ha di recente formalizzato la sua richiesta di essere presa in considerazione dalla Pbc. Infine, la relazione tra Pbc e Pbf ha creato malintesi in merito ai rispettivi ruoli e competenze, provocando l’erronea percezione della Commissione come organo dispensatore di finanziamenti.

Sul piano procedurale è inoltre necessario chiarire quali siano le modalità di accesso alla Pbc, il che implica individuare come debba essere formalizzata la richiesta da parte di un paese che intenda entrare nella sua agenda dei lavori, come questa debba essere trasmessa alla Pbc e quali siano i parametri di valutazione del merito della richiesta stessa.

Infine su di un piano che potremmo definire “esistenziale”, la Pbc si confronta con questioni di carattere teorico e strutturale. La Commissione ha trattato fino ad adesso solo due paesi, la Sierra Leone e il Burundi, che si trovano tecnicamente in una fase avanzata di post-conflitto, in cui molti degli sforzi nazionali ed internazionali sono già concentrati sullo sviluppo. Con una presenza significativa della comunità internazionale, e con varie strategie e programmi di lungo termine già in corso d’opera, è più difficile trovare un reale e significativo valore aggiunto della Pbc. Le sue strategie integrate per il peace-building, poi, rischiano di innestarsi su meccanismi e strutture già esistenti creando se non duplicazioni almeno confusione di obiettivi e procedure.

Per definizione, la Pbc è il ponte di collegamento tra peace-keeping e sviluppo. Come il peace-building si relazioni con le questioni di sicurezza in senso stretto, e quale siano i compiti della Pbc di fronte a quelli degli altri attori coinvolti nel peace-keeping ed anche nel peace-making, sono temi su cui la Commissione dovrà dedicare il tempo necessario per la riflessione.

La Pbc dovra altresì chiarire: (1) quale sia il suo entry point, cioè in quale fase post-conflitto la Pbc dovrebbe intervenire, se mai ce ne sia una in particolare; (2) come si possa meglio articolare il sequencing con il Pbf, cioè come collegare logicamente ed in pratica gli interventi finanziati del Pbf e le azioni della Pbc nei paesi dove sia l’uno che l’altra intervengono; (3) quali siano le modalità operative delle strategie integrate, cioè come realizzarle nel concreto al fine di avere il desiderato impatto sul terreno.

Quando e come la Pbc riuscirà a trovare una soluzione alle questioni lasciate aperte dalla sua creazione nel 2005 sono questioni fondamentali non solo per il suo buon funzionamento ma anche per iniziare in pratica, almeno in parte, la necessaria riforma dell’Onu.

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