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Le forze convenzionali in Europa

È la fiducia la prima vittima della crisi del trattato Cfe

25 Lug 2007 - Lucia Marta - Lucia Marta

Nel mese di aprile la Federazione Russa aveva minacciato di ritirarsi dal trattato sulle Forze armate Convenzionali in Europa (Cfe). Non era la prima volta: era già successo nel 1995, durante le trattative per la soluzione di una controversia nata dalla richiesta russa di aumentare il tetto stabilito per le proprie forze a seguito della guerra in Cecenia. In quell’occasione, dopo inutili negoziati e davanti all’evidenza di una nuova geografia europea nonché dell’esplosione di focolai caucasici, i paesi del blocco occidentale hanno accolto la richiesta russa. Tuttavia, il decreto firmato dal presidente Putin lo scorso 14 luglio sulla sospensione unilaterale del Cfe non ha precedenti nella breve storia di questo trattato, considerato «una pietra angolare della sicurezza in Europa». Prima di capire le conseguenze più rilevanti di tale ritiro, è bene vedere nel dettaglio il contenuto e la portata del Cfe.

La nascita della Cfe
Le trattative per il Cfe, condotte sotto l’egida della Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (Csce), si aprirono nel 1989 a Vienna e durarono circa due anni: il trattato è stato firmato a Parigi il 19 novembre 1990 da 20 Stati della Nato e del Patto di Varsavia, mentre nel 1992 gli Stati aderenti erano diventati 30*. Il trattato ha un duplice scopo: limitare le forze convenzionali sul territorio europeo ai livelli più bassi esistenti fino a quel momento e promuovere la trasparenza e una serie di misure di confidence-building tra i due blocchi.

Dopo la seconda guerra mondiale, infatti, la formazione di due alleanze militari contrapposte aveva portato, da entrambi i lati della cortina di ferro, alla maggior concentrazione di armi convenzionali e nucleari mai raggiunta in tempo di pace. Se per le seconde – armi strategiche e missili balistici – erano già state avviate varie iniziative (sia di carattere originariamente bilaterale – Abm, Salt, Start 1 e Start 2 – che multilaterale – Test Ban, Trattato a Soglia e altri), il Cfe si è proposto di limitare le prime. L’area geografica di applicazione di questo trattato si estende dall’Atlantico agli Urali (Atlantic to the Urals – zona Attu), comprese le isole presenti in quest’area (art. II).

Le cinque categorie di sistemi d’arma soggette al regime di limitazione sono dettagliatamente descritte nell’art. II, mentre l’art. IV definisce i tetti complessivi per tutte le categorie di armi, da raggiungere entro 40 mesi e calcolati sulla base di “gruppi di Stati”. Ogni alleanza militare può infatti possedere fino a 20mila carri armati; 30mila blindati da combattimento; 20mila pezzi di artiglieria; 6.800 aerei da combattimento e 2mila elicotteri d’attacco, e mentre di questi mezzi solo una parte può essere “in servizio”, il restante deve trovarsi in appositi depositi. La distribuzione delle forze sul territorio deve anch’essa rispettare certi limiti, individuati secondo una divisione del territorio europeo in cerchi concentrici, partendo dal cuore dell’Europa (Germania, i Paesi del Benelux, Polonia, Cecoslovacchia e Ungheria) via via verso l’esterno fino ai cosiddetti “fianchi” nord e sud dell’Europa (Norvegia e distretto militare di Leningrado a nord; Turchia, Bulgaria, Romania, distretti militari di Odessa, del nord Caucaso e del Transcaucaso a sud). La logica che ha ispirato tali limiti quantitativi e geografici risponde alla necessità di rendere molto problematica ogni azione di carattere offensivo su larga scala nel cuore dell’Europa. Solo “surplus temporanei” (per esercitazioni o spiegamenti temporanei) sono ammessi e solo per un solo Stato (non per blocco).

Ispezioni intrusive
Il trattato Cfe prevede anche un sistema di ispezioni piuttosto intrusive. Ogni Stato deve infatti notificare agli altri Stati membri le informazioni in suo possesso sugli equipaggiamenti oggetto del trattato; ha il dovere di sottoporsi obbligatoriamente a un certo numero di ispezioni e ha il diritto di condurne sugli altri. Quest’ultime, espressamente previste e descritte in due Protocolli aggiuntivi, possono essere aeree, come previsto dal trattato sui Cieli Aperti (Open Skies), possono basarsi sui legittimi mezzi nazionali (ad esempio satellitari) di uno Stato aderente o possono essere svolte direttamente in loco. Gli oggetti di tali ispezioni spaziano dalle formazioni militari a livello di brigata e reggimento ai depositi permanenti, agli aeroporti o ancora ai poligoni di addestramento.

Ogni Stato è obbligato a sottoporsi ad una quota di ispezioni pari al 15 – 20% degli oggetti di verifica dichiarati dallo stesso, a seconda del momento del controllo. Ad esempio, nel 1992 la Russia dichiarò 431 oggetti di verifica e 299 luoghi; gli Usa 105 e 70; l’Italia ben 186 oggetti e 180 luoghi; mentre per la Germania 255 oggetti e 215 luoghi da verificare. Le ispezioni, contrariamente a quanto accade per simili procedure su arsenali nucleari, non avvengono sul 100% degli equipaggiamenti, dunque, ma vengono effettuate su un campione (casuale o mirato), considerato l’enorme numero di materiale e il costo della procedura (circa 80 milioni di dollari, secondo le stime dell’Institute for Defence Analysis, comunque basso se paragonato ai 760 spesi per la verifica del Sart sulle armi strategiche). La raccolta delle informazioni ottenute da visite in loco da parte degli ispettori dell’Alleanza Atlantica è stata affidata alla Nato, che gestisce un database elettronico chiamato Verità.

Il Cfe prevede inoltre la formazione di un organismo incaricato del coordinamento e dell’attuazione dell’accordo: il Gruppo Congiunto di Consultazione (Joint Consultative Group) che si riunisce ogni mercoledì a Vienna, nella sede dell’Hofburg. Tale organismo, nato ad hoc in seno all’Osce (Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa, evoluzione della sopracitata conferenza), ha il compito di risolvere ambiguità e differenze di interpretazione del trattato e problemi di natura tecnica, e di considerare misure per rafforzarne l’efficienza e l’attuazione.

A completare il quadro, e contemporaneamente all’entrata in vigore del Cfe, veniva adottato anche l’Accordo per la riduzione del personale militare (Cfe-1A). Ma nel 1992, quando il Cfe è entrato in vigore de jure e de facto, il mondo era già talmente cambiato da far risultare il trattato obsoleto fin dalla sua nascita: la Germania era unita, il patto di Varsavia dissolto, nel 1994 le truppe sovietiche si erano già completamente ritirate dai paesi baltici e dall’Europa centrale, mentre erano esplose tensioni di carattere etnico e religioso ai confini.

Aggiornamenti necessari
Nel 1995 il 95% delle riduzioni previste dal trattato erano state completate, ma la necessità di modernizzare il Cfe venne espressamente richiesta da una prima conferenza di riesame nel 1996. La durata dei negoziati in seno al Gruppo Congiunto di Consultazione superò quella per la firma del Cfe stesso: tuttavia, e nonostante il difficile clima internazionale caratterizzato dalle crisi del Kosovo e della Cecenia, nel novembre del 1999, a Istanbul, fu firmato da 30 capi di Sato e di Governo l’ Accordo sull’Adattamento del Cfe.

Il nuovo trattato si compone di un documento legale e di uno politico. Il primo consiste essenzialmente in una serie di emendamenti all’attuale Cfe: tra le sue maggiori novità vi sono la possibilità da parte di tutti gli Stati dell’Osce di aderirvi, ma soprattutto la scomparsa delle limitazioni per “blocchi” e per “zone”, sostituite invece da tetti nazionali e territoriali. Ad esempio per l’Italia è previsto un tetto di 1.267 carri armati (3.444 per la Germania, 6.350 per la Russia, 1.812 per gli Usa); 3.172 veicoli corazzati da combattimento (3.281 per la Germania, 11.280 per la Russia, 3.037 per gli Usa); 1.818 pezzi di artiglieria (2.255 per la Germania, 6.315 per la Russia, 1.553 per gli Usa); 618 aerei da combattimento (765 per la Germania, 3.416 per la Russia e 784 per gli Usa) e infine 142 elicotteri d’attacco ( 280 per la Germania, 855 per la Russia, 396 per gli Usa).Il negoziato sull’adattamento (specialmente nella parte sul principio dell’espresso consenso di uno Stato alla presenza di forze straniere) ha fornito l’occasione per risolvere la questione pendente relativa alla presenza russa fuori dal proprio territorio, in particolare in Georgia e Moldavia. I cosiddetti “ impegni di Istanbul” racchiudono l’impegno politico della Russia di ritirare entro il 2000 e il 2002 le sue forze dalla Georgia e dalla Moldavia.

Il mancato rispetto di tale impegno ha indotto i paesi occidentali a non avviare le procedure di ratifica dell’accordo di adattamento, almeno finché non arrivi da Mosca un chiaro segnale del suo ritiro dalle terre caucasiche. A sua volta Mosca ha minacciato, tre mesi fa circa, il ritiro dal Cfe finché l’accordo del 1999 non sia ratificato anche dai paesi occidentali.

Resta tuttora in vigore, quindi, il trattato così come negoziato nel 1990. L’art. XIX, infine, definisce la durata del trattato illimitata, ma stabilisce anche che un paese possa recedere dal trattato in nome di «supremi interessi nazionali», purché sia comunicato agli altri con 150 giorni di anticipo ed esponga gli eventi straordinari che hanno messo in pericolo tali interessi.

La proposta americana di coinvolgere la Repubblica Ceca e la Polonia nel dispiegamento dei componenti del sistema antimissile rappresenta per Mosca una minaccia ai suoi interessi nazionali, e su questa base il 14 luglio Putin ha firmato un decreto con il quale chiede ai suoi diplomatici di comunicare agli altri 29 Stati l’intenzione di sospendere il trattato, in modo da rendere il decreto effettivo tra 150 giorni.

La conseguenza più rilevante di questo atto non risiede certo nel rischio di un’improvvisa azione offensiva russa sul territorio europeo, dovuta alla ora possibile concentrazione di armi ai confini, non solo perché per arrivare al cuore dell’Europa la Russia dovrebbe oggi attraversare una fascia territoriale composta da ex-satelliti, oggi membri dell’Ue e della Nato, ma soprattutto perché a Mosca non interessa più marciare su Berlino: i suoi mezzi di pressione sono oggi di tutt’altro carattere (energetico, economico, politico). La perdita maggiore risiede nell’interruzione di un mutuo meccanismo di confidence-building e di trasparenza che di certo non aiuterà a raffreddare il rovente clima tra Russia e i paesi europei, i quali, fra tutti i firmatari del Cfe, sono certamente i più interessati nel mantenere buone relazioni con Mosca.

* Paesi della Nato: Belgio, Canada, Danimarca, Francia, Germania, Gran Bretagna, Grecia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Olanda, Portogallo, Spagna, Stati Uniti, Turchia. Paesi dell’ex Patto di Varsavia: Bulgaria, Repubblica Ceca, Polonia, Romania, Slovacchia, Ungheria. Stati dell’ex Unione Sovietica: Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Kazakistan, Moldova, Russia, Ucraina.

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