IAI
Unione europea

Chi guiderà l’Europa dei nuovi Trattati?

24 Lug 2007 - Luigi Gianniti - Luigi Gianniti

Il 27 giugno Tony Blair lasciava la carica di Primo Ministro e, abbandonando la Camera dei Comuni, teatralmente si congedava dicendo: “That is that. The end.” Solo pochi giorni dopo, eccolo proiettato in un nuovo incarico “mentre il mondo si stava già rammaricando di vederlo lasciare le luci della ribalta”. Così hanno scritto i dieci Ministri degli Esteri degli Stati mediterranei dell’Unione europea il 6 luglio, in una lettera che non contiene solo un augurio, ma precise indicazioni. Per superare una crisi – quella mediorientale – che, continua la lettera, anche per “la mancanza di convinzione dell’Europa, nonostante l’azione meritoria di Javier Solana”, vive una situazione di stallo.

Questa lettera, prescindendo dal merito della vicenda di cui si occupa, come anche le conclusioni dell’ultimo Consiglio europeo, sono rivelatrici di un nuovo clima, di una nuova temperie in cui, al di là dei testi dei Trattati, potrebbe ricomporsi la crisi di funzionalità politica che l’Unione europea attraversa da un decennio. L’architettura istituzionale che era stata definita dalla Convenzione europea, cristallizzata poi nel Trattato costituzionale, non sembra essere stata messa in discussione dalle decisioni assunte dal Consiglio europeo del 22 e 23 giugno. Vi è sempre prevista la Presidenza stabile del Consiglio europeo, con attribuzioni non mutate, come del resto quelle della Commissione europea e del suo Presidente. Il Ministro degli Esteri perde la denominazione dal sapore costituzionale (e si chiamerà Alto rappresentante dell’Unione), ma mantiene le sue attribuzioni di Presidente stabile del Consiglio dei Ministri degli Affari esteri, di Vice Presidente della Commissione e vertice del Servizio diplomatico.

Era questa già all’epoca della Convenzione, ed è tuttora, una soluzione di compromesso, dove la volontà di rafforzare il Consiglio europeo con una Presidenza stabile si è dovuta contemperare con l’esigenza di non indebolire la Commissione europea e il suo Presidente, direttamente investito con un voto del Parlamento europeo. Questo compromesso è frutto dello scontro, che si sviluppò nel corso dei lavori della Convenzione europea, fra un’iniziale proposta (avanzata dai Governi francese e tedesco) di costruire un esecutivo bicefalo, con un Presidente del Consiglio europeo stabile e dotato di poteri incisivi, e le resistenze dei difensori del ruolo della Commissione, che sostenevano invece la necessità di una sua evoluzione quale vero e proprio Esecutivo comunitario, rafforzandone il legame con l’Assemblea rappresentativa dei popoli dell’Unione: il Parlamento europeo.

Questo scontro, che i più illuminati volevano veder risolto con l’attribuzione a un’unica figura del ruolo di Presidente del Consiglio europeo e di Presidente della Commissione, ha portato a delimitare il perimetro delle attribuzioni del Presidente del Consiglio europeo a semplice chairman, privo di una struttura di supporto e di un’autonoma capacità di indirizzo. Con questo nuovo quadro istituzionale, che le decisioni dell’ultimo Consiglio europeo non hanno mutato, l’Unione si confronterà quando, ratificato il nuovo Trattato, nel 2009, verranno scelti gli uomini che dovranno ricoprire le cariche di Presidente del Consiglio, di Presidente della Commissione e di Alto rappresentante.

La nomina di Blair a rappresentante del quartetto tiene “sotto le luci della ribalta” europea un grande politico, che ha terminato la sua carriera politica nazionale ancora giovane, non sconfitto dalle urne ma usurato per il naturale corso degli eventi. L’idea che già circola, di utilizzare questo talento, questa straordinaria qualità di leadership in un’arena diversa ma complementare, quella europea, potrà essere uno strumento per rafforzare l’Unione, la sua legittimità e la sua capacità di incidere. Del resto, è proprio degli Stati federali vedere governatori e presidenti di regione assurgere a ruoli nazionali (da Kohl a Bush). Tale idea, però, potrebbe anche risolversi nello spettacolare cavallo di Troia di quell’ansia di rinazionalizzare la politica europea di cui proprio la “lettera dei dieci” può essere intesa come un segnale; così l’ha interpretata peraltro Javier Solana, paragonandola alla famosa lettera degli otto che spaccò l’Europa sulla vicenda irachena.

E allora, se non si vuole turbare il complesso equilibrio istituzionale dell’Europa, la figura politicamente più forte delle tre ai vertici del nuovo governo dell’Unione dovrà essere quella del Presidente della Commissione, che così potrà mantenere e rafforzare il suo ruolo di motore dell’integrazione. Il Trattato costituzionale, con disposizioni che dovrebbero essere integralmente riprodotte nel nuovo Trattato sull’Unione europea, non esclude peraltro che il Presidente della Commissione possa essere anche Presidente del Consiglio europeo (far cadere l’espressa incompatibilità fu una battaglia della delegazione italiana alla Convenzione europea).

Ma il vento sembra oggi spirare in una diversa direzione. Ne è eloquente testimonianza la congerie di dichiarazioni e opt out che hanno circondato di paletti nazionalisti il mandato della Conferenza intergovernativa e quindi i futuri trattati; lo conferma la “lettera dei dieci” a Tony Blair, scritta al di fuori del quadro istituzionale dell’Unione senza che il Segretario generale e Alto rappresentante ne sapesse alcunché. Le voci di corridoio parlano infatti di Blair candidato da Sarkozy per la poltrona di nuova confezione, e perciò di più incerta collocazione istituzionale, di Presidente del Consiglio europeo. L’opera si perfezionerebbe qualora, nella scelta fra i tanti possibili candidati alla carica di Alto rappresentante (e però anche Vice Presidente della Commissione) si pensasse più alla qualità dei suoi rapporti con il Presidente del Consiglio che non a quelli con il Presidente della Commissione. Quest’ultimo finirebbe così schiacciato in una tenaglia che ne ridurrebbe il ruolo a quello di vertice di un’efficiente amministrazione al servizio e non di impulso alle politiche dell’Unione.

Con questa prospettiva di derubricazione del ruolo del Presidente sarebbe coerente la conferma del Presidente della Commissione uscente. In fondo si tratterebbe di un ruolo “amministrativo” per il quale l’esigenza di continuità ben potrebbe prevalere su quella di rappresentatività politica. Un’esigenza quest’ultima che, tanto più in un’Europa a 27, imporrebbe rotazione, rinnovo e la forte legittimazione di un leader autorevole – come ad esempio lo stesso Blair -, responsabile dell’attuazione di un programma ambizioso.

E allora, oggi, invece di interrogarsi retrospettivamente sulle occasioni perse e sugli arretramenti che l’abbandono del testo costituzionale hanno determinato, bisogna essere consapevoli che scelte fondamentali (come spesso in Europa) non sono nel testo dei nuovi Trattati ma nella loro applicazione. Nel dare un tono politico alla competizione elettorale per il prossimo Parlamento europeo, nel creare una squadra di governo dell’Unione coesa, con un Presidente della Commissione forte e politicamente legittimato, un Presidente del Consiglio autorevole che sfugga alla facile tentazione di trasformarsi – novello Metternich – nel direttore d’orchestra del concerto europeo. E un Alto rappresentante che sappia condurre ad unità l’azione dei governi e quella della Commissione, dando un volto politico autorevole e riconoscibile, che oggi manca, al mercato unico a alle politiche comuni.