IAI
Il disegno di legge Amato-Ferrero

Un nuovo approccio alle politiche sull’immigrazione in Italia

20 Giu 2007 - Luca Einaudi - Luca Einaudi

Il disegno di legge delega di riforma della legge sull’immigrazione, presentata dai Ministri Amato e Ferrero tenta di affrontare i problemi che nascono da trent’anni di politiche di limitata efficacia, cercando soluzioni più rispondenti alle condizioni del mercato del lavoro in Italia e più eque e inclusive nei confronti dei migranti. Viene prevista una politica di ingressi legali più diversificata di quella attuale, per permettere anche l’incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore prima dell’assunzione, e per prevenire la formazione di nuove sacche di lavoro irregolare per mancanza di opportunità legali di ingresso. Il disegno di legge cerca di rendere più equilibrata la politica di espulsione, incentivando i rimpatri volontari e limitando quelli coercitivi a chi rifiuta di collaborare con le autorità, ridimensionando il peso e il ruolo dei Cpt, ma senza eliminarli. Cerca infine di potenziare le politiche di inclusione e di rafforzare la partecipazione degli immigrati, dando loro il diritto di voto nelle elezioni locali dopo cinque anni di residenza.

Per comprendere quanto sono state poco efficaci le politiche adottate in questo campo finora e quali sono le ragioni per cambiare nuovamente la legge sull’immigrazione è utile darsi un’ottica storica di lungo periodo.

Un fenomeno antico
Nel primo secolo dell’Italia unita, la presenza straniera era stata pesantemente ridimensionata. Eppure gli stranieri erano stati importanti, sia numericamente che per la loro funzione di modernizzatori e investitori, attivi nel commercio, nell’industria e nella finanza, ma anche in mestieri più umili, dagli operai austriaci, ai commercianti svizzeri, alle istitutrici tedesche e ai marinai spagnoli. Il successo economico italiano del primo Novecento, seguito dal nazionalismo, dal fascismo e dalle leggi razziali e contro gli stranieri negli anni Trenta e Quaranta hanno allontanato una parte importate della società italiana. Nel censimento del 1961 risultavano solo 63.000 stranieri residenti, meno degli 89.000 presenti nel 1861 (0,12% della popolazione contro 0,40%).

Partendo da una presenza così ridotta e da una forte omogeneità etnica, religiosa e linguistica, l’Italia ha fatto fatica a rendersi conto che il successo economico e i mutamenti nel comportamento riproduttivo generato dalla crescita del reddito stavano ponendo le basi per la stessa trasformazione migratoria che avevano già affrontato tutti i paesi dell’Europa del nord.

Il boom economico degli anni Sessanta del Novecento rese attrattiva l’Italia, mentre apparvero le prime forme di lavori “rifiutati” dagli autoctoni e rapidamente occupati dai primi modesti arrivi di lavoratori immigrati. La presenza straniera si estese progressivamente nel corso degli anni Settanta in agricoltura, in alcune attività industriali più pesanti e successivamente nell’edilizia, nella ristorazione, negli alberghi, nelle pulizie e nei trasporti.

Le conseguenze del calo demografico
Nel 1970 risultavano esserci legalmente 144.000 stranieri con permesso di soggiorno e ancora nel 1990 tale cifra era solo di 548.000 persone, larga parte dei quali erano cittadini di paesi Cee. Dopo tale data la crescita della popolazione straniera accelerò fortemente. Dalla seconda metà degli anni Novanta la principale causa dell’aumento dell’immigrazione non era più né la frequenza delle regolarizzazioni, né la crescita economica italiana, che si era pesantemente ridimensionata. Il fattore che cominciava a diventare preponderante era quello demografico. Si trattava dei primi effetti concreti del crollo della natalità, poiché tra il 1965 ed il 1995 le donne in età fertile in Italia avevano ridotto il numero di figli da 2,67 a 1,19. L’invecchiamento accelerato della popolazione e il calo del numero di persone in età lavorativa riduceva la disoccupazione e accresceva la domanda di lavoro dall’estero. Il crescente numero di anziani e l’aumento della partecipazione femminile al lavoro, non compensata dall’aumento dell’assistenza domiciliare pubblica, gonfiò a dismisura la domanda di lavoro domestico (colf e badanti), tanto che nel 2005 l’80 per cento delle persone occupate nel settore erano straniere.

A fine 2005 l’Istat stimava in 2,78 milioni di persone gli stranieri legalmente presenti (4,6% della popolazione), cui l’Ismu aggiungeva una stima di 760.000 irregolari. Il 9,4% dei nuovi nati erano figli di entrambi genitori stranieri e il 6% degli occupati erano stranieri.

Il ritardo della politica
A fronte di questa trasformazione della società italiana la politica ha tardato a reagire e a rendersi conto di quanto stava accadendo, lasciando che per lunghi decenni l’amministrazione gestisse distrattamente il fenomeno con strumenti inadeguati mentre i sindacati e un variegato mondo di associazioni svolgevano sul campo una funzione di supplenza dello Stato e sollecitavano Governo e Parlamento a intervenire. Il risultato era che la crescita dell’immigrazione era quasi esclusivamente confinata nell’irregolarità e avveniva con ingressi per motivi turistici, senza che all’epoca fosse generalmente necessario un visto d’ingresso.

A partire dalla fine degli anni Settanta il dibattito politico è partito a sprazzi, affrontando il problema con le prime piccole regolarizzazioni (1977 e 1982), con un tentativo di blocco degli ingressi dei lavoratori stranieri (1982) e di contingentamento degli studenti universitari stranieri (1980), ottenendo solo ulteriori aumenti della clandestinità. Solo alla fine del 1986 fu approvata una prima legge sull’immigrazione, in verità limitata al solo aspetto lavorativo e dei diritti. La legge Foschi del 1986 era inoltre basata su meccanismi complessi di rilevazione della domanda e di liste all’estero che non furono mai concretizzati, anche perché l’amministrazione si concentrò sulla prima regolarizzazione di massa.

Dopo di allora la questione dell’immigrazione fu soggetta a una forte politicizzazione, anche perché la Lega Nord apparve sulla scena politica facendone uno dei suoi cavalli di battaglia, mentre all’opposto la sinistra si impegnò per la difesa dei diritti degli immigrati.

Le leggi successive (legge Martelli del 1990, legge Turco-Napolitano del 1998 e legge Bossi-Fini del 2002) puntarono a regolare l’immigrazione legale con la programmazione dei flussi, con accordi internazionali per la riammissione dei clandestini e per l’ingresso di lavoratori legali con quote privilegiate a favore dei governi stranieri più collaborativi. In questo vi fu una certa continuità a prescindere dalle maggioranze politiche. Anche se il centrodestra si mostrò inizialmente più restrittivo nel fissare le quote legali, tutti i Governi sottostimarono i flussi richiesti dall’economia, con conseguenti aumenti dell’irregolarità, poi sanati con delle nuove regolarizzazioni di dimensioni crescenti (1990, 1995, 1998 e 2002).

L’inefficacia delle soluzioni troppo rigide
Le politiche per il controllo degli ingressi clandestini e dell’irregolarità sono state anch’esse caratterizzate da ripetuti indurimenti, (anche seguendo le tendenze europee dettate all’Italia dall’adesione agli accordi di Schengen) che inizialmente aumentavano fortemente la percentuale di espulsioni effettivamente portate a termine rispetto a quelle decise, ma erano seguite da rapidi ridimensionamenti. La Martelli generalizzò l’obbligo dei visti d’ingresso, la Turco-Napolitano aumentò le espulsioni effettive, anche tramite la creazione dei centri di permanenza temporanea (Cpt) nei quali trattenere gli stranieri in attesa di identificazione ed espulsione. La Bossi-Fini rappresentò il parossismo di tale tendenza, con l’aumento eccessivo della rigidità del sistema, prevedendo la generalizzazione sulla carta dell’espulsione con accompagnamento alla frontiera e l’arresto e la detenzione di chi non rispettava l’ordine di partire o rientrava clandestinamente. Un certo grado di severità è indispensabile per assicurare la certezza del diritto e scoraggiare gli ingressi clandestini, ma portato all’estremo il sistema cessa di funzionare. Non a caso le espulsioni effettive, che erano aumentate da 800 nel 1989 a 45.000 nel 2002, si sono ridotte a 23.000 nel 2006.

Le politiche dell’integrazione si sono ritrovate in fondo all’agenda e spesso confinate nei mille rivoli di progetti innovativi, ma che non potevano diventare servizi ordinari a regime per mancanza di finanziamenti. L’accesso alla cittadinanza è stato ristretto nel 1992 per favorire i discendenti degli emigranti italiani piuttosto che gli immigrati, e solo la legge attualmente in discussione in Parlamento dovrebbe finalmente permettere ai bambini nati in Italia di diventare subito cittadini italiani e agli adulti di naturalizzarsi in tempi europei (cinque anni di residenza).

L’immigrazione si è già radicata in Italia ed è destinata a continuare a passo spedito, spinta dalle condizioni peculiari dell’economia e della società italiana. Il disegno di legge Amato-Ferrero aspira a fornire un quadro di regole stabili, rispettose di diritti e doveri degli stranieri, capace di integrare, di aprire in maniera misurata ai nuovi flussi, ma anche di chiedere il rispetto delle regole. Non si tratta di obiettivi semplici, ma una parte troppo importante del futuro del paese si gioca in questo campo per potersi permettere di rinunciare a questo tentativo.