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Missioni all’estero

Regole d’ingaggio: una realtà complessa su cui fare chiarezza

4 Apr 2007 - Mario Arpino - Mario Arpino

Ogni volta che una delle nostre missioni all’estero incontra qualche problema, trova un intoppo parlamentare o è funestata da qualche incidente, si riaccende la polemica sulle “regole di ingaggio”. Che cosa sono? Innanzi tutto una brutta italianizzazione dell’espressione “Rules of engagement” (Roe, secondo l’acronimo in uso tra militari). Espressione che in un italiano migliore, ma troppo lunga per l’uso corrente, sta a significare “norme da osservare da parte di un contingente nazionale per graduare l’uso della forza in presenza di una situazione non favorevole nel corso di un impegno operativo in tempo di pace, di crisi o di guerra”. In pratica, quando si decide di partecipare a un’operazione multinazionale – e le nostre Forze Armate dopo la caduta del Muro, ma anche prima, hanno partecipato a decine di queste missioni – vengono fissate anche le condizioni generali in base alle quali un Paese accetta di partecipare.

Tre fasi collegate e distinte
Se vogliamo schematizzare, sono distinguibili almeno tre fasi diverse, ma collegate a cascata tra loro. La prima, dove si decidono i contorni generali della missione, è quella politica. Di massima, si origina all’Onu o in altre organizzazioni multinazionali, ma può anche avere un’origine tutta nazionale, come nel caso dell’operazione in Albania nel 1997. È regola, in Italia, che questa fase si concluda con una presentazione al Parlamento da parte del Governo, sia per l’approvazione sia, a volte, per la sola informazione. Storicamente, su una novantina di missioni militari cui abbiamo partecipato nel dopoguerra, l’intervento parlamentare si è verificato in una sessantina di casi, attraverso strumenti e procedure tra loro diverse.

La prassi del passaggio non è stata quindi costante nel tempo, e qualche Governo lo ha addirittura omesso limitandosi a un’informazione nel quadro di autorizzazioni precedenti, specie nel caso di obbligo internazionale quando piccole operazioni sono state disposte direttamente dall’Onu. Talvolta, il passaggio parlamentare è avvenuto addirittura dopo l’inizio dell’operazione, come è accaduto nel 1999 con l’operazione “Allied Harbour”, ancora in Albania, contestualmente all’intervento in Kosovo.

Tuttavia, anche se il dibattito in Parlamento dopo l’11 settembre 2001 ha assunto ovviamente caratteri di più ampio rilievo, normalmente non può essere questa, come taluni vorrebbero, la sede dove le regole di ingaggio si discutono nel particolare. Ciò avviene invece in una precedente fase, che potremmo definire politico-militare, che si conclude normalmente in sede internazionale con l’approvazione dei ministri della Difesa, degli Esteri e, quindi, dei Governi. La terza fase, quella che contempla le norme di maggior dettaglio, viene concordata direttamente dai comandanti sul campo, trattandosi di regole operative spesso coperte da classifica di segretezza. Prevalgono, naturalmente, quelle dettate dai Comandanti di Grande Unità alle cui dipendenze operano i diversi contingenti nazionali.

Natura dei caveat e delle regole
Ad esempio, nel caso di Antica Babilonia in Iraq, essendo i militari italiani inseriti nel comando divisionale britannico dell’area sud con sede a Bassora, per esigenze di uniformità operativa le regole generali dovevano necessariamente corrispondere a quelle britanniche. Nel caso attuale dell’Afghanistan, trattandosi di operazione della Nato, le regole di ingaggio dettate dall’attuale comandante dell’Isaf, che è americano, non possono che essere tratte dal manuale delle regole di ingaggio delle Nato, come d’altra parte avviene per la Bosnia ed il Kossovo, regole alle quali anche i nostri soldati sono bene abituati.

È però facoltà di ogni Paese che partecipa a una operazione internazionale, con o senza Onu, dettare alcune condizioni in base alle quali si uniformerà il comportamento del proprio contingente. Per esempio, alcuni Paesi consentono ai propri soldati di operare in ordine pubblico, altri lo vietano e altri ancora, come il nostro, lo consentono esclusivamente sotto la direzione di forze di polizia organizzate, come sono i carabinieri. In genere, le regole applicate da un contingente, integrate e corrette dai così detti “national caveat”, rispecchiano la politica del singolo Paese contribuente.

In Afghanistan, ad esempio, il nostro contingente non può operare al di fuori delle aree provinciali assegnate, se non in condizioni particolari e dopo approvazione “ad hoc” del ministro della Difesa. È ovvio che la flessibilità o meno dell’intero complesso di forze, e quindi la sua efficacia operativa, è inversamente proporzionale al numero ed alla tipologia dei singoli “caveat” dei diversi contingenti nazionali, che in Afghanistan sono ben trentacinque.

Aspetti penali
Va tuttavia riconosciuto che regole di ingaggio e caveat, almeno nelle intenzioni degli originatori, sono tese sì a preservare la sicurezza delle forze e della popolazione civile, ma servono anche a tutelare sotto il profilo giuridico sia i singoli militari sia i comandanti. Se, infatti, l’uso della forza sarà stato conforme alle regole di ingaggio approvate, saranno esenti da problemi giuridici al termine della missione. Infatti, fermo restando il diritto all’autodifesa, in genere tutti i casi che si possono presentare sono compresi dalle regole, anche se, come è ovvio, esiste un certo grado di di flessibilità. Può anche capitare a un singolo militare di dover decidere se è il caso o meno di aprire il fuoco, e contro chi.

In queste missioni si usano volontari esperti e bene addestrati proprio per questo: si tratta di soldati che sanno valutare con la necessaria fermezza e forza d’animo, proprio perché sono stati addestrati a comportarsi con sangue freddo nel momento del rischio. Non va dimenticato, ed è bene che anche i cittadini lo sappiano, che i militari italiani che partecipano a questo tipo di missioni internazionali dovranno poi rispondere di eventuali trasgressioni alle regole di ingaggio secondo il codice penale militare di fronte al Tribunale Militare di Roma, la cui Procura è responsabile delle relative inchieste.

Fonti giuridiche
Quanto alle fonti giuridiche cui si ispirano le regole di ingaggio, esse risalgono per lo più alle Convenzioni di Ginevra, al Diritto Umanitario e agli articoli del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. In questi documenti l’uso della forza è infatti previsto, pur che sia espresso al minimo necessario per l’autodifesa o per l’espletamento del mandato, in modo proporzionale all’eventuale offesa e al livello più basso possibile. Giova ricordare in questa sede che il Consiglio di Sicurezza in materia di Afghanistan è stato assai prolifico ed insolitamente preciso. Con le risoluzioni 1659 del febbraio 2006 e 1707 del settembre dello stesso anno raccomandava ai responsabili dell’Isaf, quindi alla Nato, di intraprendere tutte le azioni per “combattere la minaccia dei terroristi e dei narcotrafficanti, con particolare riferimento a quella posta dai Talebani, da al-Qaeda e da altri gruppi estremisti” e di “prendere ogni misura necessaria per adempiere al mandato”.