IAI
Il dibattito

Esiste una giustizia penale internazionale in grado di processare i capi di Stato?

9 Gen 2007 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il processo e l’esecuzione della condanna a morte di Saddam Hussein hanno riaperto la discussione sul tema, più generale, di come sia possibile processare i capi di Stato, che abbiano commesso gravi crimini, quali quelli contro l’umanità, il genocidio o una violazione sistematica delle leggi e degli usi di guerra, ricorrendo ad armi proibite. Il tema comprende anche la comminazione delle pena. È ammissibile condannare l’imputato alla pena capitale o questa deve essere bandita, anche per i delitti più efferati?

Si tratta di questioni che possono essere affrontate sotto il profilo dell’etica (se sia giusto processare solo i vinti o sia lecito indagare se anche i vincitori abbiano delle responsabilità; se sia moralmente ammissibile togliere la vita al reo) e della politica (se sia opportuno processare un capo di stato, nonostante la consapevolezza che questo potrà acuire il conflitto in corso o innescarne di nuovi). Noi preferiamo affrontare l’argomento sotto un terzo angolo visuale, che è quello del diritto, quantunque questo non possa essere tenuto separato né dall’etica (che dovrebbe essere a fondamento delle leggi), né dalla politica.

Progressi innegabili
Rispetto al passato, il diritto penale internazionale ha compiuto innegabili progressi. La configurazione dei crimini internazionali (crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio) è ormai un fatto acquisito. Resta ancora sospeso il crimine di aggressione, che deve essere definito mediante una procedura di emendamento allo statuto della Corte penale internazionale (CPI).

La risoluzione adottata in proposito dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1974, sulla definizione di aggressione, non è fonte di diritto e non può servire come fondamento per l’istituzione di un processo internazionale. Tra l’altro, tre membri permanenti del Consiglio di sicurezza (Cds) – Cina, Federazione Russa e Stati Uniti- non hanno ratificato lo statuto della CPI e senza il loro concorso (specialmente degli Stati Uniti) ogni definizione rischia di essere poco efficace.

L’aggressione è il crimine internazionale più legato al mondo delle relazioni internazionali, poiché al momento attuale spetta al Cds determinare se uno Stato abbia commesso aggressione, presupposto indispensabile per imputare tale crimine ai governanti e punire l’aggressione come crimine di individui.

Mentre la definizione dei crimini internazionali ha compiuto indiscutibili passi avanti, lo sviluppo di una giustizia repressiva e imparziale procede con difficoltà. Dopo le pronunce dei Tribunali di Norimberga e di Tokyo, al termine della II guerra mondiale, la comunità internazionale ha dovuto attendere circa mezzo secolo prima che fossero istituiti nuovi tribunali internazionali: il Tribunale penale internazionale per la ex-Jugoslavia (1993) e quello per il Ruanda (1994). Tali tribunali funzionano in base a una procedura che offre tutte le garanzie di giustizia, ma sono stati istituiti dopo la commissione dei crimini e quindi non obbediscono al principio del giudice naturale. Inoltre, essi hanno una giurisdizione limitata ai territori della ex-Jugoslavia e del Ruanda.

Si aggiunga che necessitano della collaborazione degli Stati per poter processare le persone (il processo in contumacia non è ammesso). Milosevic fu consegnato al Tribunale penale dell’Aja con una procedura poco ortodossa; Mladic e Karadgic sono ancora “alla macchia”. Inoltre, il Tribunale dell’Aja non è stato esente da critiche di parzialità, poiché nessuna azione è stata intrapresa per accertare se i piloti Nato avessero violato delle regole del diritto di guerra durante i bombardamenti in Serbia. I due Tribunali devono la loro creazione a una risoluzione del Cds e quindi appaiono il frutto di un’imposizione.

Potestà repressiva
La CPI, istituita nel 2002 dopo l’entrata in vigore del relativo trattato internazionale, deve la sua nascita a una conferenza internazionale ed è quindi largamente rappresentativa delle istanze della comunità internazionale. Essa non ha una giurisdizione limitata a una particolare area geografica, ma la sua potestà repressiva si estende a tutti i cittadini degli Stati membri del suo statuto e agli individui che abbiano commesso un crimine nel territorio degli Stati membri.

A differenza dei due tribunali ad hoc prima menzionati, la CPI ha una giurisdizione complementare, diventa cioè competente solo se lo Stato che vanta un titolo di giurisdizione non possa o non voglia giudicare il reo. Il Cds può sempre deferire un individuo alla Corte, quantunque questa non sia competente. È quanto accaduto con alcuni cittadini del Sudan, Stato non parte della CPI. Ma la risoluzione del Cds non ha avuto finora concreta ed efficace attuazione.

La Corte non può giudicare crimini commessi prima della sua entrata in vigore e, sotto questo profilo, è rispettosa del principio di non retroattività. Quindi Saddam Hussein non avrebbe potuto essere deferito alla CPI. Anche la CPI non ha un “braccio armato” per catturare i criminali e deve contare sulla buona volontà dello Stato in cui il reo si trova. Nonostante il complesso apparato normativo di cui dispone, la CPI non ha finora condannato nessuno.

Esiste poi un numero di tribunali internazionalizzati, come la Corte Speciale per la Sierra Leone, che pure è competente a giudicare ex capi di Stato (dovrebbe giudicare Charles Taylor). Tali tribunali sono composti da giudici dello Stato territoriale e da giudici nominati dalle Nazioni Unite. Ma essi funzionano “a senso unico”, nel senso che giudicano crimini commessi in Stati del terzo mondo e danno la falsa impressione che occorra ricorrere a giudici internazionali, in mancanza di una giustizia locale affidabile.

Tribunali interni
Il processo contro i capi di Stato responsabili di gravi crimini internazionali può essere poi intrapreso da tribunali interni. Semplificando, questi possono essere i tribunali di qualsiasi Stato, in base al principio dell’universalità della giurisdizione sui crimini internazionali oppure il tribunale dello Stato in cui i crimini sono stati commessi (o che comunque vanti un particolare titolo di giurisdizione).

La prima soluzione non è giuridicamente ammissibile per i capi di Stato in carica, che possono essere processati solo da un tribunale internazionale come la CPI. Ma l’applicazione del principio della giurisdizione universale dà luogo a gravi conflitti politici, come dimostrano il caso del Belgio, che è stato costretto a mutare la propria legislazione, dopo essere stato soccombente in un giudizio di fronte alla Corte internazionale di giustizia, e le proteste di Israele e Stati Uniti.

Il criterio della giurisdizione universale è sovente accompagnato a quello della discrezionalità (in fatto) dell’azione penale, esercitabile ad esempio mediante l’avocazione del caso da parte della procura federale: è questo, in pratica, il caso della Germania, dove una denuncia penale è stata fatta nei confronti dell’ex Segretario alla difesa Rumsfeld e di altri alti funzionari americani.

La seconda soluzione sarebbe quella preferibile, poiché la giustizia deve essere esercitata in nome del popolo dello Stato, che non può sottrarsi affidando il compito ad una giurisdizione esterna. Sempre che il procedimento obbedisca ai criteri del “due process”. Ma non è ovviamente percorribile quando il capo dello Stato è saldamente al potere.

Il Tribunale supremo iracheno, che ha giudicato Saddam Hussein, aveva il potere di farlo. Anche in questo caso, si è trattato di un tribunale istituito ex post, che ha giudicato con una procedura non strettamente conforme agli standard dell’equo processo, ma comunque ritenuta accettabile, limitatamente al giudizio di prima istanza (per la verità da pochi osservatori).

Un ultimo strumento da considerare sono le Commissioni di verità e riconciliazione. La loro principale funzione non è repressiva, bensì quella di ricostituire il tessuto della società, quando questo sia politicamente possibile (Cile, Sud Africa). Tale strumento è chiaramente inapplicabile (per ora) alla situazione irachena.

Dei delitti e delle pene
Resta da dire delle pene cui può essere condannato il reo e, in particolare, della pena di morte. Gli statuti dei tribunali internazionali, che abbiamo passato in rassegna, la escludono. Essa è inoltre proibita dai Protocolli 6 e 13 aggiuntivi alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dal Secondo Protocollo aggiuntivo al Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici del 1966. Ovviamente tali divieti valgono solo per gli Stati che hanno ratificato i Protocolli.

Il Patto sui diritti civili e politici prende atto che l’ordinamento di taluni Stati prevede ancora la pena di morte. Ma ne assoggetta l’esecuzione a precise garanzie di diritto. La pena di morte non è quindi vista con favore dal Patto, ma piuttosto con sfavore e come una pena che, pur essendo presente ancora in taluni ordinamenti giuridici, dovrebbe un giorno scomparire. Tra l’altro, il Patto stabilisce che ogni condannato a morte ha il diritto di chiedere la grazia e la commutazione della pena e stabilisce che l’amnistia, la grazia o la commutazione della pena di morte possono essere accordate in tutti i casi.

Ne consegue che lo statuto del Tribunale supremo iracheno, che inibisce al presidente della Repubblica di concedere la grazia o di commutare la pena inflitta, è in contrasto con il Patto sui diritti civili e politici, di cui l’Iraq fa parte. La tesi del Presidente della Repubblica dell’Iraq, secondo cui l’amministrazione della giustizia rientra nel dominio riservato di quello Stato, non è giuridicamente fondata, poiché tutti gli Stati membri del Patto hanno diritto di richiamare l’Iraq al rispetto degli obblighi internazionali. Tale tesi era stata incautamente avallata dal nuovo Segretario generale delle Nazioni Unite, che ha fatto subito marcia indietro.