IAI
Il vertice Nato di Riga

Il rebus del processo decisionale

22 Nov 2006 - Roberto Menotti - Roberto Menotti

Il summit di Riga segna un momento delicato per la Nato: come sempre accade, i comunicati ufficiali rifletteranno in modo deliberatamente attutito le divergenze di opinioni tra gli alleati – ma non potranno certo eliminarle. D’altro canto, parlare di una crisi terminale dell’alleanza più potente della storia è scorretto, poiché essa ha dimostrato sorprendenti capacità di adattamento e continua a rispondere a un grande imperativo strategico: consentire a Stati Uniti, Europa, Canada e Turchia di agire in modo congiunto a tutela di fondamentali interessi di sicurezza. Si deve comunque ricordare che la Nato, in quanto organizzazione, può fornire indispensabili procedure e strumenti tecnici, ma non una comune volontà politica.

Accordo complesso
Guardiamo a tre dei principali punti (tra loro strettamente collegati) che sono emersi in preparazione dell’agenda di Riga: ulteriori sforzi per evitare un vero fallimento della missione afgana; avvio delle cosiddette “partnership globali”; ripartizione degli oneri per il funzionamento dell’Alleanza.

Le difficoltà nella ricerca di un accordo su tutti questi punti sono riconducibili a un singolo problema centrale: i meccanismi decisionali e delle consultazioni (il cuore di ogni rapporto di alleanza) non poggiano più su un grado sufficiente di fiducia reciproca tra gli alleati e non sono più adeguati alle minacce da affrontare.

La situazione obiettivamente preoccupante della missione afgana riflette in realtà un dilemma strategico irrisolto della nostra era: come costruire dall’esterno (seppure con l’appoggio di segmenti della popolazione locale) strutture statuali rappresentative, sfruttando la presenza sul territorio di forze militari occidentali. Non esiste una ricetta completa e infallibile, e si deve comprendere appieno che questo obiettivo va ben oltre ogni concezione di “operazioni di stabilizzazione”, compreso il “peace enforcement”. È un compito creativo e non semplicemente reattivo come invece sono (e restano) tutte le forme di peacekeeping, per quanto robuste.

In altre parole, la Nato si sta scontrando con un enorme problema politico e sociale – concettuale prima ancora che di esecuzione. Detto ciò, resta la constatazione che le risorse mobilitate dall’alleanza in Afghanistan sono inferiori a quanto dichiarato e promesso ripetutamente dai governi alleati: non soltanto in termini quantitativi di forze schierate sul terreno, ma anche in termini qualitativi se si considerano le loro possibilità di impiego effettivo.

I cosiddetti “caveat nazionali” (restrizioni geografiche e funzionali sull’uso delle forze) sono la manifestazione di priorità diverse da quelle dichiarate, e in parte di una carenza di fiducia reciproca. Nascondono infatti dubbi – che affiorano sempre più spesso – sull’efficacia complessiva delle operazioni a guida americana nel contesto di Enduring Freedom, il cui approccio Washington cerca ora di trasferire, almeno in qualche misura, nell’ambito di Isaf.

Rapporti privilegiati
Sul secondo punto – le partnership globali – gli Stati Uniti hanno insistito perché si sancisse un rapporto speciale con alcune democrazie geograficamente lontane, e specificamente Australia, Nuova Zelanda, Giappone e Sud Corea. A prescindere dal fatto che sembra tuttora da verificare il reale entusiasmo dei rispettivi governi per questa ipotesi, è chiaro che tutti (particolarmente Australia e Giappone) hanno già stretti rapporti di alleanza con Washington, inclusa una sperimentata interoperabilità e un’intensa collaborazione nel settore dell’intelligence.

Se è ormai accettato quasi senza riserve che la Nato debba contrastare le minacce dovunque si trovi il loro punto di origine, non è affatto assodato che l’Alleanza abbia da guadagnare trasformandosi in un network, cioè in una struttura assai più diversificata di quanto sia oggi. Inoltre, la configurazione di network è, non a caso, coerente con l’impostazione di gran lunga preferita (almeno finché Donald Rumfseld ha guidato il Pentagono) dagli Stati Uniti, visto che ben si sposa con la network-centric warfare e la trasformazione in corso delle forze armate americane. In quella visione, l’insieme di software e hardware americano diventa il fulcro di un sistema a raggiera al quale i paesi amici (membri della Nato e non) si agganciano.

Sul piano organizzativo, l’ampliamento delle partnership verso quei paesi avrebbe probabilmente l’effetto indiretto di indebolire il già incerto ruolo del Consiglio Atlantico come vero luogo decisionale. Un incremento di risorse potenzialmente interoperabili si otterrebbe dunque in cambio di un decremento di coesione decisionale.

Un terzo punto discusso da tempo in vista del summit è la suddivisione dei costi della missioni. Il dibattito sul burden sharing è una inveterata tradizione della Nato, ma la questione è diventata più urgente con il lancio della Nato Response Force, che incarna proprio la punta di diamante della “trasformazione” in corso. La Forza sarà dichiarata ufficialmente operativa proprio a Riga, ma soffre (oltre che di carenze operative che solo gradualmente si potranno affrontare al di là degli impegni sulla carta) di un vero disincentivo alla partecipazione che proviene dal meccanismo di finanziamento delle missioni, per cui soltanto chi partecipa ad una specifica operazione deve accollarsene i costi. In altre parole, anche quando l’Alleanza nel complesso sostiene politicamente una data missione, questa viene finanziata soltanto dai membri che volontariamente vi partecipano in modo diretto. Quasi l’opposto di una genuina responsabilità “in solido” per decisioni prese di comune accordo.

Quale sistema decisionale?
Alla radice di tutti questi passaggi controversi si trovano due mutamenti strategici. Il primo risale naturalmente alla fine della guerra fredda, anche se ne abbiamo percepito gli effetti con ritardo perché negli anni ’90 la Nato ha svolto dei compiti essenziali in Europa quando non esisteva alcuna altra struttura o coalizione in grado di farlo. Ma già dal 1990 si è prodotto uno scollamento tra il sistema decisionale statutario dell’Organizzazione (il metodo del consensus) e la realtà. Il consensus funzionava in modo accettabile, infatti, soltanto perché gli Stati Uniti fungevano da leader organizzativo (oltre che militare e logistico) della Nato, fornendo una sorta di “framework nation” permanente per tutte le missioni per cui gli alleati si addestravano e investivano risorse.

Durante la guerra fredda, integrarsi strettamente con i sistemi (dottrine, armamenti, logistica) americani significava riconoscere e confermare una dipendenza strategica comunque palese, di fronte alla potenziale minaccia sovietica in Europa; oggi, significherebbe subordinare le proprie scelte come paesi membri dell’Alleanza (ma anche come paesi membri della Ue, per chi ne fa parte) a un’agenda globale fissata a Washington. È dunque inevitabile che vi siano forti resistenze, a maggior ragione in una fase di serio ripensamento anche negli Stati Uniti dopo cinque anni di operazioni di combattimento in Afghanistan (e tre e mezzo in Iraq).

Il secondo mutamento strategico risale al settembre 2001, quando l’amministrazione Bush ha compiuto la scelta dottrinaria di “sbagliare per eccesso” in tutti i casi di possibile uso della forza militare. Tale scelta è esplicitamente indicata in una lunga serie di dichiarazioni ufficiali, compresi due successivi documenti sulla National Security Strategy degli Stati Uniti.

Gli europei, al contrario, hanno scelto di sbagliare per difetto, come del resto è insito anche nella natura collettiva del processo decisionale a cui la Ue sta abituando perfino i più indipendenti tra i paesi europei. Nonostante il ruolo significativo attribuito alla forza militare come strumento della politica estera e di sicurezza comune nella European Security Strategy del dicembre 2003, la differenza tra le due sponde dell’Atlantico resta netta.Dunque, gli Stati Uniti negli ultimi cinque anni hanno sacrificato le consultazioni e la coesione tra alleati a favore della rapidità e agilità di azione; gli europei a favore dell’opzione di non agire. In un certo senso, si tratta di due interpretazioni opposte del “principio di precauzione” applicato agli interventi coercitivi.

Questa divaricazione ha avuto effetti a cascata sull’efficienza della Nato, come hanno ben compreso gli ultimi due Segretari Generali, i quali hanno insistito quasi ossessivamente sull’aumento delle “capabilities” interoperabili e sulla “solidarietà” tra alleati; solo la somma di questi due fattori può tenere insieme l’Alleanza.

Il compito è però improbo perché su entrambi i lati dell’Atlantico la priorità è diventata l’autonomia, cioè il desiderio di svincolarsi da generici impegni collettivi per poter perseguire obiettivi specifici (con o senza l’appoggio di coalizioni ad hoc). Ciascuno adotta il proprio linguaggio per esprimere questo concetto, ma la sostanza è la medesima.

Ciò spiega anche i persistenti ostacoli sulla via di una più efficace cooperazione tra Nato e Ue (questione che non è centrale nell’agenda di Riga, ma lo sarà certamente nel prossimo futuro). L’Unione è diventata un nuovo snodo del coordinamento tra gli europei nel settore della sicurezza e difesa e, nella misura in cui si è sviluppata una “cultura strategica” comune, questa è piuttosto diversa dall’approccio strategico privilegiato da Washington (fuori e dentro la Nato).

Di fronte a queste grandi incertezze sul futuro dell’Alleanza, il paradosso è che il suo bagaglio di capacità operative ed esperienza nella gestione politica è sempre più prezioso – ed espressamente richiesto, dall’Onu e da giovani organizzazioni come l’Unione Africana. Proprio in virtù di questa crescente domanda di un servizio insostituibile e rarissimo (capacità di intervento militare efficace a guida democratica), la Nato continuerà a essere impegnata costantemente e attivata per nuove missioni nonostante i suoi limiti di consenso interno. Se questo appare ormai quasi inevitabile, al tempo stesso non bisogna lasciare che le contraddizioni tra i paesi alleati erodano il valore della solidarietà. Se il peggio accadesse, ci troveremmo con un’agenzia dotata del migliore know-how per complesse spedizioni militari, priva di qualsiasi mandato tranne la propria sopravvivenza.

Per saperne di più

GMF: Riga Paper series