IAI
Immigrazione

Europa avanti in ordine sparso

9 Ott 2006 - Ferruccio Pastore - Ferruccio Pastore

Con poche eccezioni, preoccupanti ma marginali, le classi dirigenti europee concordano sul bisogno crescente che il continente ha di immigrazione. Alcuni lo dicono anche in campagna elettorale, altri solo off the records, ma il consenso di principio, a livello di élite, è ampio. Quando si entra nello specifico, però, le opinioni su come tradurre tale bisogno strutturale in politiche operative divergono, sia all’interno di ciascun contesto nazionale, sia nei rapporti degli Stati europei tra loro e con le istituzioni comuni. Queste divergenze, note da tempo, sono diventate drammaticamente evidenti negli ultimi mesi.

Divisi dalle migrazioni
I fattori di tensione tra paesi Ue legati a tematiche migratorie sono molteplici. Una faglia che sembra allargarsi è quella tra vecchi e nuovi Stati membri. L’annuncio di un rinvio della loro ammissione nello “spazio senza frontiere” di Schengen (inizialmente prevista per ottobre 2007) ha recentemente spinto alcuni paesi dell’Europa orientale a denunciare una discriminazione politicamente motivata nei loro confronti. L’ambasciatore ceco a Bruxelles ha descritto polemicamente l’Unione come “una fortezza con un piano nobile riservato ai paesi Schengen e un’ulteriore cittadella all’interno per l’Unione monetaria”. La Commissione ha replicato con durezza, adducendo motivazioni esclusivamente tecniche e bollando le critiche come “infantili e inutili teorie della cospirazione”. Nella riunione del 5 ottobre, il Consiglio ha tentato una ricucitura, ma solo nei prossimi mesi si capirà se lo strappo è in via di superamento.

Il fronte di divisione più spettacolare, però, divide l’Europa continentale e settentrionale da quella mediterranea e riguarda le politiche di prevenzione e contrasto delle migrazioni non autorizzate. Da un punto di vista quantitativo, il fenomeno dell’immigrazione irregolare consiste essenzialmente in ingressi fraudolenti (per esempio, con visti acquistati da funzionari corrotti) e in permanenze non autorizzate da parte di falsi turisti o simili (i cosiddetti overstayers); l’attenzione pubblica e il dibattito politico, però, si concentrano quasi esclusivamente su poche decine di migliaia di sbarchi clandestini in lembi estremi del continente, quali le Canarie, Lampedusa e Malta. La forte mediatizzazione e l’esito spesso tragico di questi viaggi spiegano, ma non giustificano, un simile sbilanciamento dell’agenda politica europea.

Chi paga per i controlli alle frontiere?
I costi sostenuti dai paesi rivieraschi più direttamente investiti per controllare i confini comuni sono elevati. Da anni, gli stati mediterranei rivendicano una maggiore condivisione di tali oneri (burden sharing è l’espressione correntemente utilizzata). La necessità di applicare un principio di solidarietà in questo campo è ormai difficilmente contestata alla radice; tale principio era stato persino formalizzato nel trattato costituzionale oggi quiescente. Sono stati ottenuti anche alcuni risultati concreti, di cui il più evidente è la nascita dell’Agenzia europea per il controllo delle frontiere (Frontex), che però ha mezzi scarsi e competenze estese a tutto il vasto perimetro dell’Unione.

La consueta emergenza estiva – che quest’anno si è presentata in forma particolarmente acuta, con un aumento degli sbarchi sulle coste italiane e spagnole – ha fatto esplodere la questione. Dopo alcune avvisaglie, la spaccatura è emersa in occasione del Consiglio GAI informale del 21 settembre, dove il ministro della Giustizia spagnolo, Juan Fernando López Aguilar, ha formalmente chiesto ai colleghi “denaro, risorse, determinazione e la consapevolezza che questa è una realtà che ci accompagnerà per il primo terzo del 21° secolo”.

Per tutta risposta, il suo omologo tedesco, l’influente Wolfgang Schäuble, ha dichiarato che “chi davvero intende risolvere il problema, non deve cominciare chiedendo soldi ad altri”. Voci ufficiali si sono poi levate anche dai rappresentanti francesi, austriaci e olandesi, a denunciare le imponenti regolarizzazioni realizzate negli ultimi anni dalla Spagna e dall’Italia (ma anche da Grecia e Portogallo) come il fattore di attrazione decisivo. I paesi in questione hanno respinto sdegnati le accuse, sostenendo che le vere cause risiedono nel divario di sviluppo tra l’Europa e l’Africa. Entrambi gli schieramenti hanno delle buone ragioni ed è impossibile pesare esattamente l’incidenza dei vari fattori.

Quale ruolo per l’Unione
La controversia, ripresa ai margini di una successiva riunione dei ministri degli Esteri e degli Interni degli otto paesi mediterranei dell’Unione (Madrid, 29 settembre), ha innescato una spirale di incontri e iniziative. In particolare, i leader dei tre paesi maggiormente coinvolti (Francia, Italia e Spagna) hanno cercato di smorzare le tensioni emerse al livello dei ministri di settore, investendo della questione i massimi livelli istituzionali della Ue. Il 25 settembre, una lettera (firmata, oltre ai tre grandi dell’arco latino, anche da Cipro, Grecia, Malta, Portogallo e Slovenia) è stata inviata alla presidenza finlandese per sollecitare un maggior impegno comunitario sul dossier migratorio nel suo complesso.

Saranno il summit informale di Lahti (20 ottobre) e poi il rituale Consiglio europeo di dicembre a dover rispondere a questo appello. Dovranno essere risposte concrete, se si vuole evitare che la spaccatura prodottasi nelle ultime settimane si cronicizzi, mettendo a repentaglio l’intera agenda della politica migratoria comune, varata sette anni fa a Tampere e aggiornata – con ambizioni ridimensionate – con il Programma de L’Aia, adottato nel novembre 2004 per il quinquennio 2005-2009.

L’upgrading della discussione a livello di Capi di Stato e di Governo è indispensabile, perché consente di affrontare la questione migratoria in maniera integrata, svincolandosi da un approccio settoriale – di sicurezza e difensivo – che si è rivelato largamente insufficiente. In particolare, il ruolo dell’Unione potrebbe risultare decisivo nel dare vita a una più efficace “dimensione esterna” della politica migratoria. Specialmente nei rapporti con l’Africa, è sempre più evidente che una tale dimensione esterna – che integri strumenti di politica estera, commerciale e di cooperazione – è necessaria per tentare un recupero simultaneo di efficacia e di equità.

Migrazioni dall’Africa: solo contenimento?
Da un anno a questa parte, la politica migratoria verso l’Africa è diventata (sorprendentemente, per chi è rimasto ancorato a vecchi schemi di politica internazionale) una top priority per la politica europea. L’effervescenza diplomatica è notevole e la girandola degli incontri e delle risoluzioni frenetica. Un impulso politico determinante è venuto da un picco di incidenti mortali alla frontiera esterna dell’Unione, intorno alle enclave di Ceuta e Melilla, alla fine dell’estate 2005.

Da allora – ci limitiamo alle tappe fondamentali – il Consiglio europeo di dicembre 2005 ha adottato un Global Approach to Migration, focalizzato sull’Africa e sul Mediterraneo come priorità assolute. Nei mesi successivi, un’iniziativa ispano-francese (con forte coinvolgimento del Marocco) ha condotto alla 1° Conferenza ministeriale euro-africana su migrazioni e sviluppo (Rabat, 10-11 luglio 2006). Il 2 ottobre, le migrazioni sono state uno dei temi-chiave dell’incontro al vertice tra Commissione europea e Commissione dell’Unione africana, ad Addis Abeba. Per il mese di novembre è in programma una seconda EU-Africa Conference sulle migrazioni, da tenersi questa volta in Libia.

Ma, dietro le fanfare dei vertici e il fumo delle dichiarazioni, che cosa c’è di concreto? Come dimostrano, da ultimo, le Conclusioni del Consiglio su “Reinforcing the Southern external maritime border” (adottate il 5 ottobre scorso), l’agenda della politica di controllo migratorio si evolve e si amplia di continuo: tra le molte novità all’orizzonte spiccano i Rapid Border Intervention Teams (Rabit), che potrebbero rappresentare la prima forza di polizia europea dotata di poteri operativi sul territorio comunitario. Sul terreno della politica estera e di cooperazione, invece, i progressi sono assai più modesti. La Conferenza euro-africana di Rabat ha prodotto risultati modesti, principalmente a causa delle divisioni interne all’Europa (l’Italia ha per esempio contestato la eccessiva concentrazione sulla “emergenza Canarie”) e all’Africa stessa (dove le tensioni decennali tra Marocco e Algeria rappresentano un ostacolo serissimo a qualsiasi approccio regionale).

A livello di retorica, tutti sono d’accordo che la “soluzione” sia lo sviluppo dell’Africa. I decisori più consapevoli sanno anche che non c’è sviluppo senza mobilità umana, e si rendono conto che lo sviluppo, a breve e medio termine, accresce il tasso di mobilità, non lo riduce. Lentamente, anche le organizzazioni internazionali acquistano consapevolezza dell’importanza cruciale del nesso migrazioni-sviluppo: smentendo molte cassandre, il Dialogo ad Alto Livello delle Nazioni Unite di metà settembre ha deliberato la creazione di un organismo permanente, chiamato Global Forum on Migration and Development.

Anche le agenzie europee di cooperazione si stanno gradualmente convertendo a considerare le migrazioni come una delle variabili centrali ai fini dello sviluppo, superando dogmi ideologici e pigrizie intellettuali. Questo nuovo clima culturale ha dato luogo, qua e là, a progetti-pilota ed esperimenti di policy talvolta interessanti, ma non si è ancora tradotto in politiche organiche, né a livello di Unione né di Stati membri. Basta guardare le proiezioni demografiche, per capire quanto sia urgente procedere in questa direzione, per andare oltre una strategia di mero contenimento e tentare di scongiurare un futuro in cui il conflitto asimmetrico potrebbe opporre due interi continenti.

Ferruccio Pastore è Vicedirettore del CeSPI.